江浩淳丨政府改革：成本更少，干得更好？

24日，联合国安理会对美国提出的关于乌克兰问题的决议草案进行表决。表决中，中国、美国与俄罗斯在内的10个国家投赞成票，5票弃权，决议获得通过。同日，国家主席习近平应约同俄罗斯总统普京通电话，强调了解决危机的“四个应该”等基本主张，并表示乐见俄罗斯及有关各方为化解危机作出积极努力。可见，俄乌冲突直接影响着俄乌双方的关系，也影响着美国、欧盟，甚至是世界各国的方方面面。随着经济全球化的发展，技术革命、国际社会复杂性的加剧给国际社会和各国国内社会现代化治理带来了挑战。国际社会乃至各国需要通过制度机制创新、多元主体协作、政策研究制定，进一步实现公共事物的有效管理，从而构建一个多元的治理体系，提升现代化治理能力。

马奇认为制度是政治的组织基础，也是政治秩序的核心载体。制度拥有一整套程序，通过规则在其中进行选择。这些规则可能是通过直接胁迫及政治或组织的权威所强加给的，或仅仅是通过社会化或教育而习得、内化的一些合理行为象征。而规则包括惯例、程序、协议、职责、策略、组织形式以及技术等，政治活动正是围绕着它们建构形成的。规则还包括信念、榜样、符号及知识等，这些对职责与惯例起到支持、阐释的作用，当然也可能与之发生抵触。

一方面，惯例可能是对过程进行规范、在特定场合需要遵从的程序性规则，可能是对输入转化为输出进行规范的决策性规则，也可能是为结果核定设置标准的评价性规则。另一方面，规则可能对权力与责任的配置、档案记录和信息收集与处理等进行管理。规则可能规定了何人有权使用何种规则，或者在何种条件下进入何种场合。在一些事情不能说或者不能做时，这些规则通过设定最后期限和时段，就能够在适当时间评说和启动这些事情。

可以说，现代制度的主要作用是以规则约束下的行为代替个人自发的行为。有了惯例，才会使得许多同时发生的行为彼此协调一致。惯例有助于避免冲突，制度提供了意义符号，有利于解释含混不清的世界，以条款来约束交易行为，才使得协议得以执行，通过规范参与者、政策问题、解决方案的选择机会，有助于减少因为开放结构和垃圾桶过程而导致的不确定性。

奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》先是引出了“公地悲剧”的模型，并在国家和市场两个解决方案的基础上，提出了基于清晰界定边界、确定占有和使用规则、冲突解决机制等八项原则的自主治理制度，即在没有外部强制力影响的情况下通过相互平等地协调和互动，建立起一系列多层次的制度规范来实现集体选择的过程。自主治理通过解决新制度供给等问题，从而避免国家、社会组织、个人的机会主义行为而制定的政治、法律或经济的具有普遍约束力的规制或准则。

（一）强化党政主体。古德诺为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，他主张二权思想：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，提出了“强党有益”的口号，摆正政党在国家政治生活中的地位和作用。同时主张强有力的政府，在这“强党”和“强政”基础之上实现政府各机构之间的有机结合。通过行政集权，使党对国家和人民真正负起责任，使党对国家政治生活发挥全面的影响。

（二）扩大治理范围。罗西瑙承认非国家行为主体的治理合法性，认为政府统治意味着由正式权力和警察力量的支持的活动，才能够保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出之于合法的以及正式规定的职责，而且治理也不一定依靠强制力量克服挑战而使别人服从。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，但同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。

（三）引入市场因子。《改革政府》还为我们提供了一种新的视角和思考方式：政府职能的市场化转向，即用企业家精神来改革政府机构，以提高治理的效率和效能。一是起催化作用的政府，让政府注重掌舵而不是划桨，专注于制定政策和提供服务的标准，而将具体的执行工作交给市场和社会组织来完成。二是社区拥有的政府，转变角色，授权给社区居民而不是服务社区居民，鼓励社区居民参与决策和管理过程，增强政府的民主性和责任感。三是分权的政府，从等级制转变到参与和协作，打破传统的等级制度，促进政府部门之间的合作与协调。

（一）渐进决策的治理政策。相较于西蒙的“有限理性”决策模式，林德布洛姆从另一个思维角度——渐进决策来探讨政治决策：决策过程只是决策者基于过去的经验，对现行政策稍加修改而已。这是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其实际速度要大于一次大的变革。但渐进决策有外部条件和要求的变化、组织内部的变化、决策者本人富有想象的创见等不足之处，它不应当是唯一的、排斥其他模式的决策模式。

（二）绩效管理技术。凯特对美国以“国家绩效评估”为核心的重塑政府改革进行了研究，美国重塑政府改革的口号是“成本更少，干得更好”，但是经过改革政府真的使政府干得更好而且成本更低了吗?凯特的研究对此提出了质疑，指出“国家绩效评估”虽在“采购改革和客户服务上取得了显而易见的成功”，但是“在许多机构中‘国家绩效评估’几乎没有影响”，从改革中，也“推断不出一个具有普遍意义的结论”，而“许多所谓的开支节约仅仅是希望、愿望而已，它们的价值无法确定”。《改革政府》也提出了讲究效果的政府，要按效果而不是按投入拨款，通过建立以结果为导向的绩效评估体系，确保政府资源的有效利用。

（三）社会公平治理决策。在《新公共行政》中，社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。

从奥斯特罗姆的自主治理到罗西瑙的全球无政府治理，从奥斯本的市场化改革到弗雷德里克森的公平诉求，不同理论在效率与公平、集权与分权、全球化与本土化的张力中交织碰撞。可以看出，这是治理复杂性的真实写照，也是多元治理融合发展的需要，更是构建多元治理体系的必要。