检察服务保障临港新片区建设路径研究 | 理论集萃 · 法律新视界

检察服务保障临港新片区建设路径研究

上海市浦东新区人民检察院课题组

《条例》以地方性法规的形式，明确规定了临港建设的目标，即应当建设成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基地、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田，同时又对临港新片区设立以来在投资体制改革、贸易监管模式、金融开放创新、重大风险防范等方面的改革成果予以确认。从《条例》内容上看，临港新片区的改革是持续深度且全面展开，从临港新片区近几年的发展情况来看，改革创新与司法实践相对稳定性在一定程度上产生了矛盾。检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，妥善处理这种矛盾成为其法治服务保障临港新片区的重要内容，对于中国式现代化具有重要意义，临港新片区的发展对检察机关而言也是摸索检察工作高质效发展的重要路径。

根据《总体方案》要求，建设国际一流的法治环境是临港新片区建设的主要任务之一。近年来，临港新片区在商事主体登记、强化竞争政策、知识产权方面屡有创新，检察机关作为法律监督机关，应立足职能定位，应对临港新片区的发展形势：一方面应当提高政治站位，将讲政治与讲法治具体的、实践的结合起来，针对临港新片区的动态发展变化，关注金融创新、知识产权发展和人工智能迭代等变化，对可能存在的风险和法律纠纷变化进行研判，对于新兴权益类型、新型法律关系履行保障职责，推动匹配构建更为高质效、灵敏、迅捷的检察工作机制；另一方面，检察机关也应当准确定位政策和法律的关系，在适用法律发生冲突时，准确界定优位关系。立法之改变基本限于条文，而司法随之改变的却不仅限于裁判规则，可谓“牵一发而动全身”。检察机关对临港新片区涉及创新创业的新模式、新业态、新技术案件，要准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的界限，对司法办案中发现的制度漏洞和监管盲点，要及时向相关部门通报或预警提示，充分发挥检察建议的刚性监督作用，积极参与社会治理。同时加强与相关部门的信息共享，积极促进政府信息公开与检务公开平台共享融合，提升服务临港新片区建设的针对性和实效性。

临港新片区的主要任务之一，就是对标最高标准、最好水平，构建更高水平的开放性政策和制度体系，成为参与全球经济治理的重要试验田。而以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由为重点，实施国际互联网数据安全跨境安全有序流动，所构建的高水平国际投资贸易自由化便利化政策制度体系，是临港新片区落实任务的具体路径，而伴随着创新发展、产业集聚和贸易升级的路径实现，检察机关法治服务营造国际一流营商环境则面对着不断提高的要求。就检察机关而言，适应环境的深刻变化，改革创新和持续优化自贸检察监督工作机制，既是助力推进临港新片区的法治建设，也是未来检察工作发展的重要前沿尝试。例如，临港新片区深化商事主体登记、破产等方面的商事改革、综合执法体系创新、经营者集中反垄断审查、多元化知识产权争端解决机制等，在浦东新区法规的“双重叠加”上，临港新片区改革的前沿探索最终有可能转化为更为广泛的立法探索和司法实践。可以说，检察机关对应加强对商事领域法律监督工作的探索，加强反垄断、反不正当竞争领域开展公益诉讼的研究，推动涉外商事仲裁等争议解决机制、国际司法协作机制的衔接研究，加速培养具有国际视野的领军型检察官、核心办案团队及高层次自贸检察理论研究专门人才，一系列的举措一方面是满足临港新片区建设发展对“检察产品”更高的司法需求，同时更是检察机关在与临港新片区发展的同频共振、相互适应过程中，寻求检察队伍的办案能力和法律监督工作水平提升的重要方式。

2020年10月28日，最高人民检察院印发《关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》（以下简称《意见》），就检察机关依法履行法律监督职能，为自贸试验区建设提供法治服务和检察保障提出了15条具体措施。同年4月，上海市检察机关围绕服务保障临港新片区建设已出台《关于服务保障中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的工作意见》，围绕涉企案件办理、知识产权保护和公益诉讼等具体工作要求为新片区提供有力的司法保障和优质的检察服务。2022年12月30日，上海检察机关发布《关于服务保障加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的意见》，进一步明确要求完善以临港新片区为重点的自贸检察工作机制，在浦东新区探索商事检察模式创新。应该说，临港新片区对标最高标准、最高水平，实行更大程度的压力测试，在若干重点领域率先实现突破的探索，必然在包括政治、经济、社会及文化等多领域持续面对新的风险，也因此促使检察机关持续应对多变的挑战，上述检察机关的举措就是例证。从长远来看，检察机关为服务临港新片区法治化发展，其持续应变能力尚待从以下三个方面予以优化。

临港新片区作为我国进一步深化改革的风险压力测试区和特殊经济功能区，要在集成电路、生物医药、人工智能等重点产业，以及在金融、物流和数据等关键领域“率先实现突破”，需要推动全方位、深层次、根本性的制度创新改革。从地方立法看，如前所述《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》等浦东新区法规与临港新片区创新在具体领域里存在政策叠加，《中华人民共和国立法法》第八十四条规定“在浦东新区实施”的范围界定和临港新片以“浦东新区”为主体的跨辖区构建现状，又进一步加深了创新的复杂程度。从内容上看，浦东新区法规与临港新片区创新又多以商事主体、商事活动为重心，从商事主体登记制度到“负面清单”等具体制度的探索和构建，又往往以专业领域为中心，涉及民事、行政、刑事、国际法等多个部门法的交叠，改革成效必须依托于区域内市场主体的尝试予以论证，所产生的争议也多集中于司法层面予以解决，因此临港新片区的创新也是司法问题。随着临港新片区内经济活动的日渐活跃，改革举措的复杂性不可避免会传导至司法实践，也产生法律适用上的疑难。对此，司法机关需要形成对应的衔接机制，及时分析、评估临港新片区内改革，结合实务案件中所发现的交易风险、行业风险，推动临港新片区司法风险防范预警的科学化、智能化和精确化。

无论是制度性改革、政策性倾斜还是综合性设计，改革背后的深层次逻辑都在于正确处理好“公权与私权”“公益与自主”“法治与效率”“国内与国际”等多对关系。检察机关履职尽责，以法治服务临港新片区建设，临港新片区与上海自贸区法律法规的衔接，在执法时重点关注政策差异及相关法律法规的调整变化给定罪量刑带来的影响。检察机关要对在临港新片内案件所具有的涉外性、专业性、复杂性有足够的预判，实现对该类案件的精准法律监督。例如，金融犯罪多为典型的行政犯，未经行政许可，违反金融业务准入规定是当前被认为非法金融活动刑事归责的构成条件。临港新片区是金融创新、金融监管改革的前沿，必然试行和探索一些对现有法律制度有所突破的机制，以推进建立一套符合发展需要和国际惯例的金融法律法规体系，因此需要明确司法机关履职的内容，确定履职界限，避免司法对临港新片区内经济活动的不当干预，从检察视野为角度切入就涉及两个层面的问题：一方面对于跨临港新片区案件的处理。对于哪些案件属于临港新片区案件、如何确定案件管辖以及如何对案件进行分类处理等问题，由于并非临港新片区内的所有案件均需要专门处理，如区内发生的一般寻衅滋事案件等，也并非临港新片区外案件均与临港新片区发展不相关，如异地企业侵犯区内企业知识产权的案件，因此检察机关需要建立有针对性的案件界定、适用和处理指引。另一方面涉及检察履职的程度问题，由于临港新片区改革集中于商事主体间的活动，双方当事人的意思表示多基于充分的协商，通常有完备的合同文本和交易规定、惯例等，因此通常而言从尊重交易自由和效率出发，检察机关的履职应更强调法定、审慎和精准。

临港新片区承载着“深度改革”的特殊功能，应对发展形势，其改革发展可谓瞬息万变，且兼具特殊性：第一，经济发展的特殊性，集群金融、科技、服务等国内国际两个市场的产业，强调开放语境下更高质量的发展；第二，制度探索的特殊性，承载国家战略需要，对标国际最高标准，追求辐射全国乃至整个世界发展的政策与制度；第三，管理体制的特殊性，以风险防控为底线，利用现代监管工具，致力调整、改写市场与政府之间“管理者与被管理者”的单向型管理模式。围绕上述特殊性，临港新片区形成了由临港新片区管理委员会（以下简称“临港新片区管委会”）集中负责统筹推进临港新片区开发建设工作的体制。临港新片区的高质量发展要求高效的行政办事效率、绿色的生态环境、优良的居住条件等，有关公共产品的供给成为新片区参与国际竞争的“软实力”来源，客观上也要求形成相应的管理体制。临港新片区管委会是上海市政府派驻机构，从功能上看有其独特性，更专注于特殊经济功能区层面上对改革创新方面的行政管理，而区内的社会治理情况又同时依托于地方政府。检察机关在履行职能上的方式、深度、广度乃至灵活度都应实现与临港新片区特殊性和独特管理体制的“无缝隙衔接”，不能简单地以传统司法逻辑应对创新，而应更强调整体协同以应对临港新片区深度创新。从这个角度看，专业的检察工作机制亟需进一步强化。

检察机关服务保障临港新片区建设应不断适应经济社会发展变化，围绕司法衔接机制的构架、履职范围的界定和组织机构的对接等具体问题，检察机关及时回应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新要求、新期待，积极贴合临港新片区中国式现代化发展前沿需求，推动临港新片区检察服务保障工作提升，以重点领域的司法衔接，法律职能的精准履职和检察一体服务临港为具体工作履职方式，为临港新片区改革提供更优的“检察产品”和“法治产品”。

近年来，临港新片区紧紧围绕打造特殊经济功能区和现代化新城的战略目标，全方位、高水平推进金融创新发展，各类金融企业不断集聚、金融改革创新不断深化、金融配套能级和资源配置功能不断增强，大力发展有别于传统模式的新兴金融业态。临港新片区的金融创新对应的是高端制造业、新型国际贸易、现代航运服务等实体经济，力求释放高质量发展动能，检察机关应对临港新片区内金融创新活动予以重点关注：一是依法惩治临港新片区内证券、保险、投资理财等领域经济犯罪，重点打击非法集资、网络传销、虚假信息披露、操纵证券期货市场等违法犯罪活动，积极参与金融风险防范化解工作，加大追赃挽损力度，强化释法说理。二是准确把握金融创新与伪金融创新的区别，重点关注临港新片区内跨境人民币创新业务、自由贸易账户、离岸贸易等金融创新业务，以防范金融风险、守住不发生系统性金融风险的底线为重点，注重把握临港新片区内金融案件办理的策略，注重案件办理的法律效果、社会效果和政治效果的统一。三是适时调整金融犯罪案件关注重点，针对自贸账户本外币一体化功能试点，支持金融机构按照国际惯例为临港新片区企业和非居民提供跨境金融服务等新金融创新，在法律适用时着力审查贸易的真实性。充分认识惩治洗钱犯罪的重要政治意义和现实紧迫性，从反洗钱国家战略和金融安全高度，发挥检察主导作用，加大洗钱罪的适用力度，准确认定“自洗钱犯罪”，坚持上游犯罪与洗钱犯罪同步审查、一体打击。四是拥抱金融科技监管，参与构建金融风险联防机制。密切关注金融大数据、金融云计算、人工智能和区块链等新金融科技的发展与应用给金融监管带来的冲击，在反洗钱、反恐怖融资、反避税等方面加强与金融监管机构信息共享和沟通协作，共建相对独立的金融风险大数据平台，及时发现和移送犯罪案件线索，互通金融领域违法失信责任人员名单，深化失信联合惩戒机制，提升金融监管和治理的质效。

随着新一轮科技革命和产业变革兴起，以数据为核心生产要素、以数字技术为驱动力的新生产方式蓬勃发展，人类社会正快速步入数字经济产业时代，应该说无论是传统知识产权，还是围绕数字技术发展形成数据权益保护问题，高标准的知识产权保护仍然是基本保障。目前，临港新片区在进一步扩大开放的市场环境下，实施更加严格的知识产权保护，对检察机关而言，也责无旁贷。一要积极支持临港新片区高端产业发展，依法惩治区内侵犯知识产权犯罪，协助建立临港新片区知识产权保护中心，加大对商业秘密、驰名商标、发明专利、涉外知识产权，以及高端制造、智能制造、互联网产业等新兴领域知识产权保护力度。二要密切关注临港新片区的数据安全。《总体方案》明确实施国际互联网数据跨境安全有序流动，其中要开展国际合作规则试点，加大对专利、版权、企业商业网络秘密等权利及数据的保护力度，主动参与引领全球数据经济交流合作。同时健全数字经济领域的知识产权综合服务，对知识产权领域的风险精准监测机制，实现全流程的风险实时监测和动态预警管理。支持知识产权证券化产品发展，健全知识产权评估体系，完善风险补偿机制，推广知识产权质押融资模式，加大知识产权保险产品开发和推广力度，进一步发挥保险的风险保障作用。因此，检察机关要依法严惩网络犯罪、计算机犯罪、侵犯公民隐私、破坏数据安全、窃取数据秘密等犯罪，保障跨境数据安全流动。完善知识产权刑事、民事、行政、公益诉讼“四合一”检察综合履职机制，优化权利义务告知程序和内容，提高权利人参与诉讼的获得感。

自2020年9月起，临港新片区已率先试行对标国际通行规则的商事主体登记确认制，形成了实名认证、申报承诺、形式审查、登记确认、监管纠错“五位一体”的商事主体登记确认制“临港经验”，并被《中华人民共和国市场主体登记管理条例》所吸收。临港新片区在商事领域的创新发展，持续推动了浦东新区法规等地方和中央有关规定的出台，检察机关应特别关注临港新片区在有关领域的新政策给司法适用带来的差异。一是关注主体相关的法律认定问题，如贸易领域，临港新片区实行商事主体登记确认制，针对市场主体的行政许可前置、后置不再区分，统一将主体资格、经营资格分离的规定，对一些非法经营类犯罪，应加强对前置行政法律规定的研究，做出罪处理。二是明确司法介入的重点领域和可行路径，从营商环境角度看，检察机关在服务保障临港新片区建设时，应当以避免司法对商事活动过度干扰为主基调。《总体方案》明确提出允许境外仲裁机构在经主管机关登记备案后于新片区内设立业务机构，检察机关应对于有关争端解决机制的特性予以尊重特别，但是从维护国家利益、社会公共利益角度，仍应加强与有关机构协同，对虚假仲裁和枉法仲裁等行为予以打击。三是密切关注临港新片区内外政策不一带来的法律适用困境，浦东新区法规在具体规定中对“在浦东新区实施”做了不同的细化规定，结合临港新片区参照经济特区管理，检察机关可联合执法、审判等部门进一步明确临港新片区的商事领域创新和浦东新区法规关系，确定统一的适用规则和冲突解决规则。

检察机关应坚持在“监督中办案，在办案中监督”理念，适配临港新片区内案件变化趋势，以制定检察机关办理临港新片区案件办理指引的形式，明确涉临港新片区案件范围，为整合法律监督司法资源，集中智慧大力加强诉讼监督专业化建设，优化监督信息管理平台厚植监督基础，在此基础上检察机关探索建立临港新片区内全流程、多层次的法律监督工作格局，围绕刑事、民事、行政诉讼精准推进法律监督工作。 

一是加大检察前终结诉讼案件监督力度。检察机关应充分利用侦查监督与协作配合机制等制度平台，重点把握临港案件发展形势，对立案监督、侦查监督、审判监督中发现的类案问题开展监督，重点监督纠正以刑事手段不当介入或插手市场公平竞争、应立案而不立案、不应立案而立案以及选择性执法等问题。对涉及财产刑执行不当、侵犯企业合法权益的，依法提出纠正意见，加大清理涉临港新片区企业刑事诉讼“挂案”力度，维护区内企业的合法权益。二是规范刑事诉讼监督工作流程，探索涉临港新片区重大监督事项案件化办理，抓住检察机关在刑事诉讼中所处的特殊节点，以更高标准依法激活、用好排除非法证据、不批准逮捕、不起诉、羁押必要性审查、提出抗诉等职能，特别对涉临港新片区企业刑事案件判决、裁定在事实认定、证据采信、法律适用确有错误、符合法定条件的，依法提出抗诉。三是建立明晰刑事案件司法办案监督体系，依托人民监督员和检察听证等制度，落实全过程人民民主，进一步严密涉临港新片区案件的程序规范、证据规则和管理流程，提升法律监督的精细化和准确性，探索建立对监督工作的案件化评价机制，加强对监督失职的制约措施。

在临港新片区内，法律纠纷发生的重点领域是民商事诉讼，以合同纠纷为主的审判基数，要求检察机关深入开展法律监督工作，有关工作也成为检察机关服务临港新片区营商环境的重点内容。一方面在监督范围上必须“注重加强对涉外民商事纠纷、涉外知识产权纠纷、企业债权债务纠纷、劳动争议等案件审判、执行活动的法律监督，加大对侵害民营企业权益的虚假诉讼、恶意诉讼的惩治力度”，另一方面在监督方式上，要尤其“注重运用民事抗诉、检察建议、支持起诉等多元监督手段，保护自贸试验区民商事法律主体的合法权益”。具体言之：第一，检察机关对于涉临港新片区的民商事监督案件需构建“繁简分流”机制，即通过对案件审查的期限予以分流：对于法律关系简单且并无法律争议的案件应该在一个月内予以审结，及时确定权利义务关系，维护裁判的安定性；对于疑难复杂或者具有法律争议的案件应用足三个月的审查期限并通过包括听证在内的各种形式做到案件办理的精细化，维护当事人的合法权益。第二，建立便捷的案件受理机制，即除了现场纸质材料受理监督案件外，还可以通过建立网上受理案件的方式，降低当事人启动相应监督程序的成本。第三，建立民事检察的类案规则梳理机制，针对具有自贸特质的民事监督案件，检察机关应该立足当事人的监督申请案件，在个案办理的基础上举一反三，对相关案件进行归集整理，形成相应的类案规则。

检察机关必须一方面“围绕市场准入审批、投融资审批、外汇兑汇管理、海关监管等”具有自贸特殊元素的重点领域，在充分体现对行政权尊让的基础上，提升专业能力，加大行政诉讼监督力度；另一方面，必须充分发挥出在临港新片区场域内行政检察“一手托两家”的独特价值——在监督法院公正司法的同时促进行政机关依法行政，促进行政争议实质性化解，实现案结事了政和，实现“合法性”与“最佳性”的最大平衡。首先，立足《总体方案》《管理办法》等相关规范基础，完善行政规范性文件司法审查衔接机制，探索提前介入规范性文件附带性审查的行政检察监督机制，对在临港新片区内依法调整、暂停、创设的相关制度规定，加强行政规范性文件审查，继续依托“意见征询机制”“会商通报机制”“涉诉规范性文件材料共享机制”“协同配合机制”“数据平台对接机制”“业务培训交流机制”等，积极参与临港新片区规范性文件审查，进一步提升行政规范性文件质量，提高检察贡献率。其次，要积极探索在行政诉讼监督中进行“穿透式”审查，建立对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为的检察监督机制，努力在行政检察新的工作实现路径和相关监督规则建立等方面先行先试。最后，立足临港场域的独特性与行政检察的自身价值，以实质性化解行政争议为核心构建做实涉自贸行政检察，其中最重要的是要防止程序空转，实质性的处理争议行政法律关系，具体在办案机制上则需要构建检察机关发挥主体监督功能、中立第三方专业力量形成合力与借助社会兜底制度完成矛盾化解的多元合作机制。

2019年，最高人民法院出台的《关于人民法院为中国（上海）自由贸易试验区临港新片区建设提供司法服务和保障的意见》，即着力推进探索司法服务保障措施创新、审判机制方法创新，要求加强临港新片区国际商事纠纷审判组织建设，创新国际商事审判运行机制。站在检察履职的视角，临港新片区快速建设发展的新形势必然要求，检察机关需对现行检察监督工作机制进行变革，深化完善与临港新片区纵深发展相匹配的检察供给机制。

上海检察机关一方面要畅通形成上下一体的自贸区检察工作机制，强化统筹协调和整体布局，推进全市检察机关全面协同、聚焦发力，另一方面要推动与法院、公安机关和执法机关等单位会商，加强对临港新片区内法律适用和业务开展的指导，促进规范、统一执法标准。临港新片区所在地的基层检察院要在上海市、分院统一领导下，围绕服务保障临港新片区建设的重点和难点问题，加强研判和对接交流，就临港新片区执法标准、法律适用疑难等问题，深化完善涉临港新片区案件通报、案例发布等机制，确保同案同判、法适统一。同时，按照“机构精简、资源整合、功能配套、运转高效”的司法改革要求，适时组建专门机构或专门组织，实现扁平化管理，统一承担涉临港新片区案件办理、参与社会治理及法律政策研究等工作，全面提升服务保障临港新片区建设的专业化水平和服务保障能力。同时，检察机关聚焦数字赋能，依托技术构建涉临港新片区监督案件的信息管理系统，推进“司法+科技”深度融合，进一步强化上下一体履职能力。一方面大力推进数字检察，按照各环节办案流程，对所有办案人、办案程序实施动态监督。以办案为中心，以需求为牵引，以问题为导向，推动大数据应用。另一方面以检察监督对象为分类标准，立足法律监督职能，建设要素数据库，同时共享检察信息化产品，让被监督单位分享检察监督信息化产品，促进检察监督工作有效开展。

检察机关不能以传统的治理理念开展履职，以公益守护为目的参与社会治理，助推临港新片区建设的高质量展开为最优解。一是应深入总结上海检察机关服务保障自贸区建设相关工作经验，完善与临港新片区内行政执法、公安、法院等部门的工作机制对接，通过对提前介入、联席会议、专项工作等工作方式的规范，推动检察机关与有关单位通力协作、积极配合，依法有力推进临港新片区公益诉讼，查办犯罪案件，提升工作的协同性。对诉讼监督中发现的在市场准入、招商引资、征收征管、融资贷款等环节的职务犯罪线索，及时移送监察机关。二是加强职务犯罪线索移送和侦查工作。积极开展检察侦查工作，及时向监察机关移送涉临港新片区职务犯罪线索，提高办案质效，以精准有效打击彰显反腐力度和工作成效，积极营造廉洁高效的政务环境。三是加强与海关、税务、市场监督、金融监管等行政执法部门的联系沟通，定期通报情况，深化完善区内“两法”衔接机制，更好发挥在参与临港新片区综合监督体系中的重要作用。

加强与长三角协同创新发展是临港新片区建设的战略任务之一。目前，临港新片区在着力加强打造特殊经济功能区的背景下，要充分发挥临港新片区的辐射效应和引领作用，实现长三角区域自贸检察“一体化”是其中的重要一环。依托已有的长三角区域协作办公室，充分发挥关于民营企业健康发展、生态环境保护、追赃挽损等具体工作协同机制，检察机关应进一步完善匹配临港新片区发展的协同机制，协同处理跨区域涉临港新片区案件办理的衔接问题，破除自贸区纵深发展所带来的信息壁垒、自贸区检察人员不足与区域发展不均衡等难题，实现监督资源的有效整合、监督政策的协同实施与法律规范的平等适用。围绕具有普遍性的改革创新问题，检察机关要深入开展立法变通的法律适用情况研判论证，及时优化临港新片区法治化营商环境检察专项行动机制，推动促进长三角地区检察机关就涉自贸区跨区域办案、司法政策适用统一、涉企涉外案件办理以及执法协同性、法律热点难点等问题建立专项协作处理机制，以及时的制度构建和办案指引，更好地服务长三角一体化发展战略。