2025年，全国政协委员、重庆静昇律师事务所主任彭静提交了一份完善破产管理人“利害关系认定”的提案。（视觉中国|供图）
2025年3月8日，最高法工作报告指出，2024年审结破产案件3万件，同比增长6.5%，盘活资产7902亿余元。而在2014年，最高法工作报告中披露，前一年各级法院审结企业破产案件仅为1998件。十余年来，各级法院审结企业破产案件数量成倍式显著增长。
在此背景下，破产管理人的选任与利害关系的认定事关破产程序的公正与独立。2025年全国两会召开期间，全国政协委员、重庆静昇律师事务所主任彭静提交了一份完善破产管理人“利害关系认定”的提案。
她发现，现有司法解释中，对于影响履行管理人履职的认定标准不明、一些概念模糊不清，建议对“利害关系”概念进一步完善。
缺乏明确标准
当一家企业无力清偿到期债务、被法院裁定破产时，便进入了破产程序。
负责处理债务人财产的并非法院的法官，而是熟悉破产业务的破产管理人。从破产程序启动到终结，破产管理人的存在贯穿始终。
40年前，中国基本上没有破产的概念，更没有破产管理人这一角色。直到改革开放后的1986年，企业破产法（试行）在六届全国人大常委会第十八次会议上表决通过，随后正式施行。
彼时，破产管理人的部分职责由法院接手。到了2006年，全国人大常委会通过企业破产法，首次引入破产管理人制度，取代旧破产法下行政主导的清算组制度。 企业破产法对于破产管理人的身份做了限制，规定与破产案件存在利害关系的，不能担任破产管理人。2007年最高法出台的《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（下称“规定”）中，对“利害关系”进一步阐释。
规定第二十三条表示，如果社会中介机构或清算组成员与债务人、债权人存在未了结的债权债务关系，或在破产申请受理前三年内曾为债务人提供固定的中介服务、担任财务或法律顾问，甚至曾是债务人或债权人的控股股东、实际控制人，均可能被认定为存在利害关系，从而影响其忠实履职。此外，法院还可依据个案情况，认定其他可能影响管理人公正性的情形，确保破产程序依法、公正推进。
彭静是一名资深破产领域的律师。在2007年，她就获得了重庆市高级人民法院首批个人破产管理人资格。
第二十三条中提到“在人民法院受理破产申请前三年内，曾为债务人提供相对固定的中介服务”。
在她看来，“相对固定”的概念缺乏明确标准。彭静表示，如律师在一定期间内为债务人连续代理多个独立诉讼，这种情况是否属于相对固定不明确。
此外，第二十三规定的另一种情形，即企业与管理人存在“未了结的债权债务关系”范围不清。
“对于正在为债权人提供有偿的非固定的中介服务，如诉讼代理，但不存在应付而未付的服务费用的是否属于未了结的债权债务关系？”
她认为，规定虽明确了法院有“认为可能影响其忠实履行管理人职责的其他情形”的自由裁量权。但司法实践中容易出现判断差异，造成同类案件不同裁判的结果，导致法院自由裁量权过大。
2025年3月10日上午，江西代表团召开全体会议，审议“两高”工作报告。（南方周末记者李桂|图）
管理人利害关系回避审查
在此之前，学界亦有相似的困惑。
中国人民大学法学院教授、北京市破产法学会会长王欣新曾在《人民法院报》上撰文表示，破产管理人指定中“与本案有利害关系”的认定，关于如何认定“相对固定的中介服务”，律师在一定期间内为当事人连续代理多个独立诉讼能否认为是相对固定？
王欣新在文中指出，“与债务人、债权人有未了结的债权债务关系”包括哪些情况，正在为债权人提供有偿的非固定的中介服务如诉讼代理，尚未支付的代理费用，是否属于未了结的债权债务关系，这些情况有时可能需要人民法院进行适当的裁量。
上海交通大学法学院一位不愿具名的民商法学者表示，彭静的提案“对现实有一定价值”，但他认为，法院对破产管理人“与本案有利害关系”的认定拥有自由裁量权是合适的。
据他了解，受经济形势影响，近两年需要破产重整的企业不在少数，破产法庭也受理了很多破产案件，但相应的破产管理人并不够多。
他进一步说明，“这种情况其实就有些麻烦，因为各省市入册机构数量都是有定数的，对入册机构人员的资质也有较高要求，本身法院选择余地并不太广，所以让法院对认定有一定的自由裁量权，我觉得可以理解。”
北京华城律师事务所律师张强所在律所属于北京市破产管理人协会会员。据张强向南方周末记者介绍，北京市高级人民法院自2018年公开发布《北京市高级人民法院关于编制企业破产案件机构管理人名册的公告》，至今已有7年没有对破产案件机构管理人名册进行更新。
张强认为，破产管理人设置目的在于解决破产债权债务关系，促进经济流动。“即使是利害关系人，只要不损害债权人的利益且能把债权债务给解决了。我个人认为并非一定需要让其回避。”张强补充道，“比如三年内某律师做过破产公司的相关业务，那他做过该公司业务的话，会更了解这家破产公司。那如果让他做破产管理人，只要不损害公司债权人利益，我觉得是可行的。”
关于优化破产管理人利害关系认定，彭静建议，一方面要通过制定出台司法解释、指导案例，细化法条中具体要素的标准，如“相对固定的中介服务”；并增加对影响破产管理人忠实履职的实质认定标准。
同时，彭静建议最高法出台相关裁量指引，划定企业破产管理人“利害关系”认定的统一裁判尺度，建立案例指导制度为各级法院提供参考。她还建议将预重整等特殊情形纳入规定范围，即使是企业进入破产程序前提供过专项服务的中介机构，如服务内容具有中立性、独立性，未与债务人或债权人形成特定利益关联等，不应被认定为存在利害关系。
同为担任企业破产管理人的魏俊玲律师也赞同彭静的观点，“对于法条中的词语及具体要素可能会产生多种解释，对相关规定进行细化，将为法律实践提供更清晰的指引。”