2025年3月8日下午，政协中共界别分组讨论“两高”报告。（南方周末记者韩谦|图）
10500字，这是2025年最高人民检察院工作报告的字数。与2024年全文13600余字的体量相比，报告起草组负责人、最高检办公厅副主任杨剑波给这份“精简”后的报告定性为，“实事求是”。
最高法工作报告也被精简，比2024年的少了三千余字。
在全国人大代表、四川江安县仁和镇鹿鸣村党支部书记、村委会主任任敏看来，篇幅缩减后的“两高”工作报告留给她的总体感觉还是“有数据、有案例、有成绩、有创新”。
2025年3月9日下午，在四川省代表团小组会议上讨论“两高”工作报告时，任敏说起，希望法院能够加大力度推进妇女儿童权益的普法宣传，全方位保护未成年人健康成长。
南方周末记者注意到，继民法典出台并在第36条中明确规定监护人资格撤销条件以来，最高法工作报告中首次公开提及了撤销父母监护人资格的情况。
报告提到，基于对家庭保护、学校保护的要求，过去一年里，全国各级法院共发出家庭教育指导令3.7万份，依法撤销了598名“生而不养”父母的监护人资格。
与此同时，最高检也在工作报告中明确对侵害未成年人犯罪“零容忍”，首次披露最高检依法核准追诉低龄未成年人严重暴力犯罪34人，并将过去一年备受关注的邯郸一未满十四周岁初中生杀害同学埋尸案写入其中。
回顾近几年的“两高”工作报告，2025年，类似的“首提”不在少数，同时，一些已提了多年的概念不再出现。
报告内容的加减，不仅是“两高”工作重点发生了变化，也是它们“转型”的需要，更是社会变迁和社会矛盾变化的某种体现。
首次提及
“对宣扬‘台独’分裂主张、实施‘台独’分裂活动的杨智渊，以分裂国家罪定罪判刑，依法严惩不贷。”2025年3月8日上午，在北京人民大会堂作最高人民法院工作报告时，回顾上一年工作，最高法院长张军将“台独”问题放在开篇。
这是近三年来，“两高”报告首提“台独”问题。报告举例，对宣扬“台独”分裂主张、实施“台独”分裂活动的杨智渊，最高法已经以分裂国家罪对其定罪判刑。
与之对应，当天发布的最高检工作报告同样将“维护国家安全”作为第一项工作加以介绍，并介绍其于2024年6月会同最高法、国家安全部等联合制定了《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》。
长期以来，重大刑事案件的审理往往被作为“两高”的重点工作之一，紧随国家安全问题加以介绍。南方周末记者注意到，除了“台独”问题，在介绍重大刑事案件，尤其是引发舆论广泛关注的极端恶性案件时，今年的“两高”报告也采用了与以往不同的表述方式。
如对在珠海驾车冲撞行人的樊维秋、在无锡校园内持刀杀人的徐加金，“两高”都提出了“从重从快”，乃至“从严”的处理方式。最高检还将“依法从重从快惩治极端恶性犯罪”写入了2025年工作安排中。
“一函两书”制度也在今年被首次写进“两高”报告。作为职工维权保障的一项制度，“一函两书”是工会及相关单位为提醒用人单位落实好劳动法律法规，或纠正其违法劳动用工行为而适用相关文书的制度简称，分别指《工会劳动法律监督提示函》以及《工会劳动法律监督意见书》《工会劳动法律监督建议书》。
单从时间上看，这项制度的诞生时间并不长。2024年2月底，全国总工会才在召开的工作部署会上公开提出，要与“两高”分别联合印发专门文件，全面推行“一函两书”。
3月8日当天，在对最高检工作报告进行公开解读时，杨剑波提到，报告初稿形成后，最高检先后召开了多场座谈会，春节前夕最高人民检察院检察长应勇还曾率调研组到河南调研。
这些提法首次出现在报告的同时，另一些提法在消失。
在优化营商环境的部分，此前4年都被写入最高检工作报告中的“企业合规”，没有出现。
从2020年起，最高检开始探索企业合规改革。在上海、江苏、山东等地6家检察院开展试点。试点检察院，对民营企业负责人涉经营类犯罪，依法可不捕、不诉的，责成涉案企业作出合规承诺、切实整改。此外，最高检还与国务院国资委、全国工商联等8部门共建第三方监督评估机制。
在2022年工作安排中，对于涉案企业合规改革，要“全面推开”，到了2024年时，这一表述变成要“深化涉案企业合规改革”。不过，2025年报告中，未见任何有关“企业合规”的表述。
“严格”
2025年3月8日下午，在全国政协教育界别小组会议上讨论“两高”工作报告时，中国社会科学院大学校长张政文注意到，包括未成年人保护在内，此次“两高”报告中也对法院、检察院打击电诈的工作作了介绍，其共同特点就在于，“关注老百姓身边的，跟法治生活有关的那些事、那些人”。
除了全国政协委员，张政文还同时拥有两个社会兼职，分别为中纪委的特邀监察员、最高法的特邀咨询员。
对比近三年最高法工作报告，南方周末记者发现，与2023年将“坚决维护国家安全、社会安定、人民安宁”、2024年将“以公正司法保障高质量发展和高水平安全”分别作为上一年工作总结的开篇标题不同，今年工作报告第一部分的标题特别在公正司法前增加了“严格”二字，并强调要“维护国家安全和社会稳定”。不变的是，电信网络诈骗犯罪都被列入其中。
“电信网络诈骗、网络治理、网络暴力，我觉得我们都谈了几年了。”在前述任敏参加的小组会议上作发言时，全国人大代表、公安部原副部长杜航伟说起，“我们这一届代表，咱们在开始认识的时候，就在讲这些问题，所以我也希望‘两高’要把它作为一个重点问题来研究。”
在杜航伟看来，近年来，在打击电信网络诈骗犯罪工作中，“两高”联合出台了多部司法解释和法律指导意见，但“电信网络诈骗犯罪仍然是整个刑事犯罪中群众反映最强烈的问题”。
今年的最高法工作报告提到，随着扫黑除恶工作从2022年后转入常态化，刚刚过去的一年，全国法院共审结涉黑恶犯罪案件1663件8840人，同比下降10.4%。而在新的犯罪形式下，2024年法院审结的电信网络诈骗案件大幅增多，达到4万件8.2万人，同比增长26.7%，涉缅北等跨境电信网络诈骗犯罪得到严惩。
2025年全国两会召开前夕，2月14日至19日，浙江温州中院一审公开开庭审理了缅北“明家”犯罪集团案。温州市人民检察院指控，该犯罪集团在缅甸果敢设立了多个“产业园区”，伙同犯罪集团实施跨境电信网络诈骗、故意杀人等犯罪活动，涉赌诈资金百亿余元。
报告指出，过去一年，最高检不仅会同最高法、公安部制定了办理跨境电信网络诈骗等刑事案件工作意见，还联合公安部督办涉缅北电信网络诈骗等重大案件，指导浙江检察机关对缅北“明家”犯罪集团及关联犯罪集团成员39人提起公诉、依法严惩。数据显示，包括“明家”犯罪集团的39名成员在内，2024年，在电信网络诈骗犯罪惩处方面，全国检察机关共起诉了7.8万人，同比上升53.9%。
说到严格公正司法，过去一年，一个不得不提的话题是违规异地执法和趋利性执法司法。
在全国政协教育界别小组会议上，电子科技大学原校长曾勇注意到，有地方违规异地抓捕民营企业家，查封冻结甚至划转外地企业和个人财产，被戏称为“远洋捕捞”：“张军院长作的报告，提到过去一年最高法服务建设法治化营商环境，依法保护企业和企业家合法权利，加强对违规异地执法和趋利性执法案件的审查。”
2024年，对于违规异地执法和趋利性执法司法等问题，最高检督办31件重点案件，“坚决纠正利用刑事手段干预经济纠纷”。这一表述也是近5年来首次出现在最高检的工作报告中。未来工作规划上，最高检表示，将开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督。
类似表态亦出现在最高法的工作报告中。其中提到，要加强对违规异地执法、趋利性执法案件的审查，严防以刑事手段干预经济纠纷。依法再审纠正涉产权冤错案件46件72人，改判13人无罪。
最高法的工作报告，还提到一起敲诈勒索案：黄某伙同他人在网上发布涉及企业的负面信息，以付费删帖等方式敲诈勒索了21家企业，共计55.6万元，最后被判处有期徒刑十年。
南方周末记者注意到，2024年8月，最高法制定了《关于大型企业与中小企业约定以第三方支付款项为付款前提条款效力问题的批复》，对大型企业和中小企业之间以第三方支付款项作为付款条件的约定，在效力上予以否定性评价，规范大企业及时支付账款。
2025年3月8日下午，政协教育界别讨论“两高”报告，图为全国政协委员张政文在发言。（南方周末记者李桂|图）
减负
在前述四川团的代表小组会上发言时，杜航伟还提到，此前他在基层调研时曾发现，最高检的一些考核存在不当，导致地方数据“美容”的问题非常严重。
“后来在中央政法委我做了汇报，去年最高检的工作报告中在第十六页（对这一问题）专门作了回应，就是取消对全国各级检察机关的不当考核。我也听说引起了最高检领导的重视，采取了一系列有力的措施来整改。”2025年，杜航伟发现，“不当考核”的整改再次出现在了“两高”报告中。
自2024年年初，“两高”均在考核制度上有所调整。以最高法为例，1月起使用了新修订的审判质量管理指标体系（以下简称“指标体系”），将考核指标压缩为26项。到了9月，指标精简为18项，法官人均结案数、延长审限率等指标被取消。指标的运用机制也作了调整，相关数据主要供研判、分析使用，不得通报排名，不能额外加码，一些“达标线”也适当下调（详见《最高法何帆谈修订指标体系：不对法院排名，从机制上消除“内卷”》）。
考核调整的成果也反映在最高法的工作报告中。上诉率、申诉申请再审率分别下降0.66个和0.04个百分点，民事裁判申请执行率下降，减少衍生案件99.2万件。
其中，被誉为司法办案质效GDP的“案-件比”下降0.04。“案-件比”指一个具体案件与经历的诉讼环节之间的比值关系。简单说，诉讼环节越多、案件的办理周期越长，“案-件比”就越高，相应地，“案-件比”越小，当事人的感受就越好。
与最高法的调整指标考核不同，2024年10月，最高检党组提出取消一切不必要、不恰当、不合理的考核，不再执行检察业务评价指标体系，同时取消对各地业务数据进行排名通报，提出要抓实检察业务管理、案件管理、质量管理。
最高检工作报告提及，取消对各级机关的不当考核，是为“落实党中央关于整治形式主义为基层减负决策部署，遵循司法规律”。
3月8日当天，公开进行报告解读时，最高人民检察院工作报告起草组成员、最高人民检察院办公厅综合研究处处长耿伟也就这一问题进行回应，指出取消不当考核的同时，最高检还部署了一体做实业务管理、案件管理、质量管理，健全案件质量检查评查机制，意在“引导检察人员将注意力和主要精力更加聚焦到高质效履职办案上”。
认罪认罚：从“落实”到“规范”
不过，除了为基层法检人员减负外，调整考核的另一个动力在于，为满足指标，一些司法行为出现异化，更容易背离公正的初衷。
自2018年“认罪认罚从宽制度”确立，其适用率稳定保持在85%以上。有前检察官表示，为做认罪认罚，检察官会去看守所反复提审。某地基层院常务副检察长表示，有些检察院会把认罪认罚从宽这项通报制以拿满分为目标。（详见：《检察系统反“内卷”：砍掉“不科学”考核》）。
“认罪认罚从宽制度”也分别出现在“两高”2025年的工作安排中。此前5年，两高报告中关于“认罪认罚制度”的表述主要为“落实”“推进”和“正确实施”。
但在2025年，最高法表示，要深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革，规范适用“认罪认罚从宽制度”。而最高检也提出要“进一步规范适用”。
南方周末记者注意到，自2015年以来，“司法责任制”已连续十年出现在“两高”工作报告中。“司法责任制”被称为司法体制改革的“牛鼻子”，是对司法人员职权和责任的重新划分，并强化监督与问责。
最高法在工作安排中，表示“做实错案责任追究”。而最高检的工作报告中提到，要健全检察官惩戒制度、完善检察官遴选制度。
2024年7月，最高检印发了新修订的《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》，其中专章规定“完善检察权内部制约监督机制”，上级院对下级院的监督、检察长的监督、部门负责人的监督、监督管理责任均做了细致划分。
2025年全国两会召开之前，最高检成立了检察官惩戒委员会。据最高检法律政策研究室主任高景峰介绍，要指导规范省级检察官惩戒委员会设置，推动检察官惩戒制度实质化运行，真正让司法责任制“带电长牙”。
2025年3月10日上午，江西代表团召开全体会议，审议“两高”报告。（南方周末记者李桂|图）
“拿着旧地图，找不到新大陆”
除了工作机制和司法实践中发生的一系列变化，“两高”报告中也对近年来法院、检察院在平台搭建、人员培养方面提出的部分创新性做法进行了更新介绍。数字化法治建设即是其中之一。
2016年，“智慧法院”建设工作首次出现在最高人民法院工作报告上，并被确定为当年的工作计划。次年8月18日，全国第一家专业互联网法院在杭州正式挂牌。紧随其后，北京互联网法院、广州互联网法院在2018年下半年相继成立。电子诉讼、一网通办成为案件审理的新模式。
随着“智慧法院”建设工作走向正轨，2017年，最高检也在工作报告中提出，要深化“智慧检务”建设，“强化大数据战略思维”。
但在2025年的“两高”报告中，“智慧法院”的提法已经被“数字法院”正式取代，“智慧检务”也迭代为“数字检察”。
实际上，最近三年的“两高”报告中，2023年最高法仍在报告中采用“智慧法院”的说法，2024年明确提到，要“推动智慧法院迭代升级”“促推治理数字化、智能化水平”，具体做法就是要“部署推进全国法院‘一张网’建设”。最高检方面则在2023年就提出“深化智慧检务，加快推进数字检察”的工作要求。
“拿着旧地图，找不到新大陆。”2025年全国两会召开前，接受南方周末记者采访时，上海高院院长贾宇曾特别谈及法院的数字化转型工作。在他看来，这项工作的意义就在于，“要跟上整个社会的数字化转型，跟不上你就落后了，既不能保障数字时代的数字经济，更不能以更高的质量和效率来呼应人民在每个案件中实现公平正义的要求”。
值得一提的是，此次“两高”报告当中提及的“检校合作”“院校合作”工作， 贾宇早就在推动。
担任上海高院院长前，贾宇在浙江省检察院工作过一段时间，更早前曾长期担任西北政法大学校长。2018年到浙江工作后，贾宇开始大力推进检校合作，2023年到上海后又进一步提出“司法机关要承担法治人才培养的共同责任”。
此次发布的最高检工作报告介绍，过去一年在检校合作方面，为了推进以实践为导向的法学教育，共安排了11名专家到最高人民检察院挂职、106名法学名师进检察讲学，组织238名检察实务专家进校园授课。
最高法则在报告中提及，“完善中长期优秀人才培养规划，与高校共同培养社会主义法治人才”将会是接下来一年的重点工作内容之一。
“如果能促成更多的地方法院和当地的高校共建，就可以一起来促成我们法治国家、法治社会的建设。”对于这项还未普遍推开的工作，全国政协委员、南京师范大学党委书记王成斌有一定的期待。