本报记者 张家振 北京报道
“发展现代化都市圈，提升超大特大城市现代化治理水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。”2025年全国两会上，国务院总理李强在作政府工作报告时指出，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济。
这也意味着，和过去超大特大城市无序外延扩张路径相比，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，将成为我国构建科学合理城镇化格局的重要方向。
值得注意的是，在国务院近期陆续批复的全国22座超大特大城市国土空间总体规划（2021—2035年）（以下简称“2035总规”）中，仅北京市、上海市、天津市、重庆市和广州市保留了国家中心城市定位，此前被赋予“建设国家中心城市”目标的成都市、武汉市、郑州市、西安市尚与这一头衔无缘。
这是否意味着国家中心城市“缩编”？“建设中的国家中心城市”将如何实现向城镇体系“塔尖”的跨越？对此，住房和城乡建设部原总经济师、中国城市规划学会理事长杨保军在接受《中国经营报》记者专访时表示，规划并不是对发展现状进行确认，而是对未来的发展目标或方向定位进行方向性指引。从武汉市、郑州市等地的发展现状来看，显然是还没有达到国家中心城市的要求，应该在目标导向下，正视差距并找准发力方向。
国家中心城市需具备“三力”
《中国经营报》：新一轮国土空间规划，给予了22座超大特大城市不同的定位和发展要求。但也有观点认为，和此前共有9座城市被赋予国家中心城市定位或建设目标相比，2035总规明确的数量明显减少了。如何看待这一观点和变化？
杨保军：国务院近期陆续批复的2035总规，从国家全局的高度，立足各地自然环境、产业基础和发展现状等，为超大特大城市未来10年的发展路径指明了方向。
规划要突出目标导向，对城市定位进行方向性指引，同时也要兼顾问题导向，对发展现状进行考评。从各地2035总规批复内容来看，北京市、上海市、天津市、重庆市和广州市已经被明确为国家中心城市，需要积极融入到国家发展的战略全局中，分担相应的责任和使命。
成都市、武汉市、郑州市、西安市之前虽然被赋予了“建设国家中心城市”目标，但从各项指标来看，目前显然是还没有达到要求的。基于这一现状，各地获批的城市定位大多为所在地区的中心城市或重要的中心城市。
目前还没有获得国家中心城市认定的几座城市，并不意味着未来没有机会，需要将国家赋予的发展目标和自身条件相匹配，同时找准差距并积极争取机会，积极有为才有“位”（位置）和“未”（未来）。
《中国经营报》：从我国新型城镇化战略体系来看，国家中心城市无疑处于金字塔的“塔尖”地位，将如何发挥对全局的引领、带动作用？
杨保军：国家中心城市处于城镇体系的最高层级，也被称为塔尖城市。
国家中心城市，需要在三个方面发挥引领作用。一是经济带动力或产业辐射力，比如上海市带动长三角地区发展；二是科技创新力，持续创新才能赢得未来；三是文化影响力，具体包括科技硬实力和文化软实力，比如成都市以哪吒为代表的文化输出能力。
在住房和城乡建设部《全国城镇体系规划纲要（2010—2020）》明确的五大国家中心城市中，北京市、上海市和广州市是没有争议的，也都得到了确认。实际上，天津市和重庆市还没有达到相应要求，特别是天津市的GDP在全国排名持续下降，已经相继被南京市和宁波市赶超，在北方特别是华北地区的辐射带动力不足。
但作为直辖市，天津市和重庆市在全国的战略地位很重要，因此被纳入了国家中心城市行列。同时，从发展现状来看，深圳市已经达到国家中心城市的要求，但离广州市太近，因此未得到明确。
《中国经营报》：2025年政府工作报告指出，推进新型城镇化和区域协调发展，进一步优化发展空间格局。从均衡角度考虑，哪些城市未来有望被纳入国家中心城市体系？
杨保军：我国幅员辽阔，特别是广大内陆地区需要国家中心城市做战略支撑，否则沿海和内陆的差距会越来越大。
同时，国家从安全角度考虑，广大腹地也需要龙头城市引领带动，以推进战略产业备份，确保纵深安全。从这一角度来看，成渝经济圈一定会发展成为国家级核心都市圈，广大西南地区也就有了足够的支撑和依靠。因此，成都市未来将在区域格局中发挥越来越重要的作用。
从长远发展来看，东北地区也必须要有一个中心城市去带动。沈阳市作为东北地区人口唯一还在增加的城市，工业基础好，均衡布局需要将其“立起来”，也就给整个东北地区树立了发展信心，有助于推动东北亚合作和国际交往。
在广阔的西北地区，西安市在各方面的优势相对比较突出，此前也被赋予了“建设国家中心城市”的目标，但总体来看还需要进一步发展产业、经济，提升在全国经济版图中的位次和影响力。
中部地区呈现出比较好的发展态势，武汉市和郑州市也都在积极争取建设国家中心城市，虽然目前都还未达要求，但各有优势和特色。郑州市所在的河南省有1亿左右的人口，城镇化和消费市场潜力大，发展前景较好；武汉市的区位优势更好，有良好的工业基础、科技创新能力和立体交通网络，同样有发展潜力。
从总体上来看，北京市、上海市、天津市、重庆市、广州市和具有潜力的成都市、武汉市、郑州市、沈阳市、西安市积极发力，在国家中心城市建设中形成东西南北中+东北、西北地区的“5+2”钻石格局，更加有利于区域协调发展和国家战略安全。
都市圈核心城市要做“发动机”
《中国经营报》：根据《面向中国式现代化的2035城市展望》报告，到2035年，超大特大城市数量将从2024年的23座增加到27—29座。在未来10年间，哪些城市有望加入超大特大城市阵营？
杨保军：从以往经验来判断，人口流动的总体趋势是向大城市集中。我国以人为本的新型城镇化战略也在加速推进，按照发展目标，到2030年，常住人口城镇化率要提升至接近70%的水平。
不过，现在人口流动的方向和趋势正面临拐点，在总人口减少的背景下，城镇化发展需求会萎缩，人口结构也在老化，城镇化在未来很难延续此前的高速增长态势。从城市发展内在规律来看，也会出现新的特大城市面孔，比较有希望的是合肥市、宁波市、无锡市、福州市和南通市。这些地方不仅经济活力足，产业发展也可以提供充足的就业岗位。
当然，一座城市人口规模不断增加，不能只靠内生动力，而是要通过改革释放活力，通过科技创新和宽松的环境吸引人才，同时依托文化软实力赋能，吸引更多外来人口落户。武汉市、杭州市、西安市、南京市和沈阳市都有希望实现从特大城市向超大城市的能级跃升。
《中国经营报》：在提升超大特大城市现代化治理水平的同时，联动经济带、城市群、都市圈的中小城市发展日益受到重视。都市圈“极核”应如何在内部形成梯次产业体系，发挥好龙头带动作用？
杨保军：当一座城市常住人口达到1000万人以上时，城市空间、产业和社会组织方式也会发生深刻变化，这也是国家强调提升超大特大城市现代化治理水平的关键所在。
从城市发展形态上来看，超大特大城市自身会向都市区方向梯次发展，形成“一主多辅”的组团，同时在核心城市带动下发展成都市圈，空间结构形成“众星拱月”的格局。未来，城市空间体系的“塔尖”一定是都市圈形态。
在产业发展方面，也会形成梯度产业体系，沿城市圈层和交通走廊布局，形成网络状放射格局。在这一过程中，都市圈核心城市会给都市圈内的中小城市提供产业外溢机会，带动周边地区发展。
协同周边城市建设都市圈，也是武汉市、杭州市等区域中心城市迈向城镇体系“塔尖”的必然选择。过去，城市间是相互竞争关系，竞争力受制于短板，都市圈战略更讲究合作，发挥各自城市的“长板效应”，各自发挥好优势和长处，共同把都市圈做大做强。这也要求各个城市要树立都市圈发展思维和观念，实现协同共进而不是“吃独食”，都市圈的核心城市也要在提升自身实力的同时，当好引领都市圈发展的“发动机”。