DOI: 10. 19780/ j. cnki. ytaq. 2022. 1. 6
对台湾地区军售，是美国政府发展与台湾实质关系、介入台海安全事务的重要工具。其政策目标一般包括: 战略意义上显示美国具有干预台湾问题的意愿与能力，军事意义上维持台海两岸力量对比相对动态平衡，政治意义上表示美国履行 “与台湾关系法”相关条款的承诺，经济意义上为美国防务和军工复合体输送超额利益。当然，美国对台军售情况与同时期中美关系状况有着一定关联，美国政府既运用军售对中国打 “台湾牌”施压，也会根据中美竞合需要调整对台售武的时机与节奏。
从美国对华战略角度看，奥巴马时期实施 “亚太再平衡”政策，将台湾定位为美国重要的 “经济与安全伙伴”，马英九任内从美国获得总额达200 亿美元以上的军售装备与服务。2017 年 1 月特朗普上台执政，其国家安全团队几经调整形成以国务卿蓬佩奥、总统国家安全事务助理奥布莱恩、国防部长埃斯珀为首的反华政策圈，将中国看成美国最主要战略威胁，企图发动中美 “新冷战”和全面性对抗。伴随中美关系螺旋式下滑，特朗普政府涉台政策逐步脱离中美关系的传统限制，美国所谓 “自己的一个中国政策”与中国坚持的一个中国原则落差越来越大，美国对台军售思维与策略发生了显著变化。这种变化不仅表现在军售形式上的常态化和内容上的进攻性，而且与美国印太军事安全战略部署、西太平洋岛链布局以及台湾当局防御思路相互对接。2021 年 1 月民主党人拜登执政后，从地缘战略上将中国作为美国系统性竞争对手，重新思考并逐步构建对华所谓新的威慑战略，美台军事安全合作的内容与形态继续发生变化。从拜登政府上台一年来的涉台政策表述、行为及策略手腕看，美国对台军售政策大概率将延续特朗普时期的基本路径，将对中美战略竞争和台海地区安全形势产生深度复杂影响。
一、美国对台军售政策调整的表现与特点
中美建交以后，美国对台军售始终是中美关系中解不开的结，不管是武器种类、价值还是其背后的政治意涵，均体现出美国对台湾问题的持续深度介入。事实上，长期以来美国政府对华政策决定了其对台军售政策，而对台军售又反映出一个时期美国对华政策。1982 年中美签署 “八一七公报”，并没有真正解决美国对台军售问题，或者说美方没有遵守公报精神，随着中国国力增强和军事现代化步伐加快，美国对台军售金额不断扩大，质量持续提升。美国国内政治关于对台军售的争论一直未停息，在野党常以此议题作为党派政治工具制衡执政党。这一情况伴随美国对华战略定位的根本调整及中美关系战略竞争属性的加强，在特朗普执政时期呈现新的变化。从美国对华战略、政策调整的近 5 年情况看，美国对台军售政策变化最主要表现在:
( 一) 从包裹式军售转变为常态化军售
美国是全球最大军火出口国，台湾是其武器重要出口市场。在对台军售问题上，奥巴马时期采取一揽子打包方式，共三批次出售 140. 7 亿美元的军事装备，包括 “爱国者－3”型导弹系统、黑鹰直升机、F－16A /B 战斗机的升级改造、佩里级导弹护卫舰等。虽然奥巴马政府对台出售军事装备的数量不小，但由于军售审查时程偏长、相对限制进攻性武器转让，其对台售武政策遭到共和党广泛批评。
2017 年 1 月代表共和党的特朗普上台，将武器出口作为提振经济、增加就业及拉拢军工复合体利益集团的重要手段，根据国家安全战略于 2018 年调整出台新的常规武器转移政策 ( Conventional Arms Transfer，CAT) 及实施计划，放宽美国常规武器出口限制，简化对美国盟友伙伴的军售转移流程。特朗普甚至鼓励美国外交官承担军备推销工作，其执政后武器年均出口额明显高于奥巴马总统任内。根据 2021 年 3 月瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所公布的统计，2016—2020 年美国占全球武器出口的份额提高到 37%，与 2011—2015 年相比出口额增加了 15%。2018 财年 ( 2017 年 10 月 1 日至 2018 年 9 月 30 日) ，美国授权出口的武器金额约 1923 亿美元，同比增长 13%。2020 财年 ( 2019 年 10 月 1 日至 2020 年 9 月 30 日) ，美国军事装备出口总额为 1750 亿美元，比 2019 财年的 1701 亿美元同比增长 2. 8%。
美国武器出口主要有两种方式: 美国军工企业与买方直接商谈交易 ( Direct Commercial Sales，DCS) ，或买方与美政府商谈军购事宜 ( Foreign Military Sales， FMS) 。2020 财年，以第一种方式实现的美国军事装备出口额约为 1243 亿美元， 同比增长8. 4%; 以第二种方式实现的美国军事装备出口额约为 507. 8 亿美元， 同比减少 8. 3%。这显示，特朗普政府授权美国军工企业以直接商售方式，与外国政府进行武器出口谈判的规模进一步扩大。与这一过程相伴随的是，特朗普政府为促进对台出售武器，改变传统捆绑打包的方式，实施随提随审、逐案公布的常态化军售。同时，蔡英文当局根据美国常态化军售也调整台湾对美军购程序，由过去先提出 “要价书” ( LOＲ for P＆A) 要求美方正式报价，待完成建案程序后再向美方提交 “发价申请书”( LOＲ for LOA) ，改为直接递送 “发价申请书”，以缩减双方军售作业时间，提高对美购买武器的效率。特朗普成为中美建交以来对台出售武器批次最多的一任美国总统，共宣布 11 次对台军售案， 金额逾 180 亿美元。经过上述调整，常态化军售为台湾当局军事力量布建和预 算安排提供了相对可测的时间线。
( 二) 适当放宽出售进攻性武器限制
受到对外军购路径依赖、军事技术和防务产业水平限制，台湾当局长期对美国购买军备以维持一定防御力。在 “八一七公报”谈判过程中，美方曾要求将售台武器与中国和平解决台湾问题的政策挂钩，但公报最终文本并没有出现美国要求直接挂钩的表述。在 “八一七公报”中，美国政府在对台售武问题上做出的声明包括 “不超过” “逐步减少” “最后的解决”，但其从未履行承诺。在中国大陆军事力量崛起背景下，民进党重新执政后两岸关系紧张动荡，促使美国重新评估军售对因应台海两岸军事失衡的意义，加快对台湾当局出售更多进攻性武器，增加台湾当局对中国大陆的所谓吓阻力。对此，美方学者列举的理由包括: 美国在 “八一七公报”中表示减少对台军售的前提是中国和平解决台湾问题，而近些年中国大陆正逐步偏移和平解决的目标; 海峡两岸实力对比严重失衡，双方军事力量悬殊对台湾当局维系 “事实独立”现状越来越不利; 随着现代军事技术发展演变，已经难以确定防御性和进攻性武器的界限等等。
逐步放宽进攻性武器的转移，成为美国对台军售政策的新特点。特朗普任内 11 次对台军售，其中超越 “与台湾关系法”关于美国对台提供防御性武器限定的包括: 价值 80 亿美元的 66 架 F－16V 型战斗机，价值 10 亿美元的 135 枚 AGM－84H /K SLAM－EＲ空对地导弹 ( 增程型、视距外的空射攻陆导弹，射程可 达 250—300 公里) ，射程逾 250 公里的 “海马斯”多管火箭炮系统 ( 台湾方面称之为 “远程精准火力打击系统”) ，价值 23. 7 亿美元的 100 套 “岸基鱼叉导弹系统”。2020 年 11 月 3 日，美对台出售价值约 6 亿美元的 4 架 MQ－9B “海上卫士”无人机等装备，是特朗普政府放宽无人机技术出口以来首度对外出售大型无人机。2016 年 5 月蔡英文执政后提出 “防务自主与产业发展”，将防务产业作为六大核心战略产业之一，对于其中制造潜艇所需装备和技术的 “红区” 部分 ( 包括声呐系统和战斗系统，无法自制必须通过外购取得) ，2018 年 4 月美国务院核发对台湾当局出售潜艇制造技术的营销许可证，允许美军工企业向台提供相关敏感技术。特朗普时期，台湾空军向美寻购 AGM－158 联合防区外空地导弹，其装备在 F－16 战斗机上，号称可精确打击大陆方面指挥、控制、防空系统等高价值军事目标，具有明显进攻性。
( 三) 注重对接台湾当局的 “整体防卫构想”
美国对台军售政策，一般会考虑两岸军事力量对比状况、台湾岛屿防御能力与态势、台湾当局军事战略与防务政策等因素。这些研判在特朗普执政时期发生重要变化。在特朗普时期担任副助理国防部长、协助时任国防部长马蒂斯制定 2018 年 《国防战略报告》的柯尔比 ( Elbridge Colby) 认为，在美国国防部关于中美冲突的战略推演当中，台海战争是一项最核心的想定。美国国防部2020年度 《中国军力报告书》，对中国军事战略、武器发展、军事部署、台海局势等进行分析，认为中国大 陆已经直接将 “九二共识”等同于一个中国，持续准备应对台海紧急事态，吓阻、强迫台湾放弃 “台独”行动; 中国大陆也可能正在准备以武力统一台湾，与此同时吓阻、迟滞或否决任何第三方介入;中国防务预算是台湾的15倍，对台军事行动有一系列选择，包括海空封锁，或大规模两栖进攻，夺取、占领部分或全部台湾区域，或台湾近岸岛屿。美国学者卜睿哲 ( Ｒichard Bush) 认为，长期以来， 台湾的防务策略所想象的都是在台湾海峡与解放军进行空中与海上作战，所以势必会在对称作战中消耗水面舰艇、战斗机、坦克。这种想法以前很合理，因为台湾当局军备的科技程度以前优于解放军，而且岛屿是天然屏障。但解放军现代化之后，已经拉近甚至完全消除与台湾的科技差距，并且创造了对其有利的条件，如今台湾打消耗战已经不再是好点子。
基于上述判断，在美国指导之下，台湾当局提出 “重层威慑战略”( multiple deterrence strategy) 和 “整体防卫构想”( Overall Defense Concept，ODC) ，在维持和发展常规战力的同时，更加重视加强对抗中国大陆的不对称性战力。2019年，台湾当局在 “防务报告书”中提出依 “防卫固守、重层吓阻”军事战略指导，发展 “战力防护、滨海决胜、滩岸歼敌”的 “整体防卫构想”，运用 “台海天堑及地缘优势”， 发挥 “创新、不对称”的作战思维，达成 “破敌夺台任务失败”的作战目标。2020 年 5 月 20 日，蔡英文在连任就职讲话中表示，在强化防卫固守能力的同时，战力发展将着重机动、反制、非传统的不对称战力。2021 年，台湾当局公布 “四年期防务总检讨”，强调 “以不对称思维加速提升战力”， “依 ‘防卫固守、重层吓阻’军事战略，以创新、不对称作战思维，强化远程精准打击能力，结合制空、制海、地面防卫等新式武器筹获及性能大幅提升，构建可靠之重层吓阻战力，创造防卫有利态势”。
“整体防卫构想”提出者、前台湾 “参谋总长”李喜明等撰文指出，“整体防卫构想”的三个要素为 “战力保存”、“传统战力”及 “不对称战力”，“台湾必须抛弃与解放军打消耗战的传统作战观念，应采取有效不对称防卫姿态并结合不对称作战能力，阻止解放军登陆台湾”。台湾当局关于不对称武器系统的界定是具备小型、机动、精准、致命、量多、分散、价廉、易行等特性，以及具备高度的运用弹性与战场存活性，比如水雷、微型导弹快艇。李喜明等认为，在军事资源有限的前提下，“台湾不对称战力的本质是 ‘很多致命、机动和精准的小东西’”。比如，2020 年 10 月 27 日，美国国防安全合作局在对台湾出售 100 套 “岸基鱼叉导弹系统”的公告中指出: “接受方将能够使用高度可靠和有效的系统来对抗或威慑海上进攻、海岸封锁和两栖攻击。”从趋势上看，台湾当局 “防卫固守、重层吓阻”战略需要的不对称作战武器系统，将是美国对台 军售的重要选项。