俄乌冲突后的北约：外部冲击如何改变联盟凝聚力 | 国政学人

就像以往为数不多的几场危机一样，俄乌冲突考验了北约的凝聚力。在事件发生后的几周内，北约盟国（即北约成员国，下称盟国）步调一致地谴责了这次冲突，将其描述为无缘无故的“严重违反国际法”和对盟国安全的威胁。随着有关基于规则的国际秩序的未来的辩论不断展开，一个尚不清楚的后果是，外部冲击如何以及为何影响了这个世界上最强大的军事联盟的凝聚力。

对北约而言，“目标”是“联盟所依据的原则”。出于几个原因，凝聚力对北约仍然至关重要。首先，凝聚力是北约盟国有效遏制外部威胁的必要条件，外部行为体可能会将低凝聚力理解为软弱的象征，从而危及北约核心集体防御承诺的可信度。一些学者认为，混合战争——从网络攻击到虚假信息——已经在考验北约的承诺可信性。因此，凝聚力能通过不同的路径提高盟国管理风险的能力。其次，凝聚力是联盟生存的必要条件。国家领导人和公众都要求一个正常运作的联盟，以证明继续提供资金、使用国家军事基础设施和派遣人员是合理的，尤其是在冲突和冲突后环境中。

本文的研究回答了以下问题：2022年俄乌冲突的爆发在两年后如何改变了北约的凝聚力？正如下文详述的那样，一些国际安全学者和专家明示或暗示，入侵促使北约的凝聚力发生了持久甚至变革性的提升。针对这一论断，本文运用组织变革的学术观点来论证，俄乌冲突的后果既不是永久性的，也不是完全积极的。相反，本文认为2022年俄乌冲突作为一种外来冲击在多大程度上与北约的使命相一致的这一问题解释了为什么北约在某些问题上凝聚力增强了，而在其他问题上凝聚力却下降了。

本文将“外来冲击”定义为一个组织的外部环境中发生的事件，它以组织理论学者认为具有革命性的方式打乱了原有的政策路径。所谓“使命”，本文指的是《北大西洋公约》（North Atlantic Treaty）中所述并在随后的高级别文件中重申的内容，即旨在“促进北大西洋地区的稳定和福祉”，并团结努力“进行集体防御，维护和平与安全”。应用间断均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory, PET），本文认为联盟凝聚力会经历较长时期的稳定，其中存在外部冲击引发的短期急剧偏离带来的中断。

为了验证本文的论点，本文对北约的相关高层文件，如战略构想、公报、峰会成果、北约盟国领导人的公开声明，以及相关盟国政治精英和民意调查进行了话语分析。其中特别评估了2010-2024年期间的高层文件和领导人言论，并检验了2014年有争议地吞并克里米亚和2022年俄乌冲突的全面爆发这两次冲击的前后变化。这些重要的高级别文件是盟国之间历时数月，在北约各委员会和外交部、国防部等众多政府机构内进行多层次谈判达成的，反映了通过文件时在各种问题上达成的共识，并指导着北约的政治议程和预算制定活动。

凝聚力是北约存续的关键组成。正如施奈德（Glenn Snyder）所述，“任何联盟最首要的共同利益就是如何让彼此凝聚在一起”，并且研究也表明北约具有高于其他国际组织的政策凝聚力。然而，当北约的凝聚力受到挑战时，盟国也会质疑北约是否仍值得投资，而领导人的批评（如特朗普的“过时”言论、马克龙的“脑死亡”言论）和北约内部日益增长的民粹主义则加剧了这种争论。如果联盟内部凝聚力过低就有可能使得联盟被贴上“空谈”的标签，成员可能会削减资金或放弃一些承诺，并在最坏的情况下“跳船”，甚至导致联盟解体。对于北约而言这可能意味着“组织死亡”甚至导致直接遭到攻击。如前所述，联盟外的行动者会密切关注联盟凝聚力的变化。因此，凝聚力不仅对保持盟友满意度很重要，而且代表了联盟向外部行为体发出的信号，表明盟友对欧洲-大西洋地区及其民众的安全承诺。因此，凝聚力关系到联盟的“成功”。

北约的目标究竟是什么？盟国确定了三项政治军事目标作为核心任务。这些目标在北约2010年战略概念（2010 Strategic Concept）中被首次提及，并在此后被定义为联盟的基本宗旨。这些宗旨目标可以回溯到1949年北约最初的《华盛顿条约》，其中条约第5条规定了北约的集体防御承诺（Collective Defense Commitment），这在北约的历史上广受关注。这表明，盟国可能认为这一目标比其他目标更重要，即使没有言明。

本文假定盟国是理性的行动者，寻求最大化本国利益，复杂的机构间进程中可以反映出其偏好；根据自由制度主义，本文假定盟国在寻求合作机会方面有着共同利益，并倾向于维持联盟；再次，本文假定，目标和战略可以从战略层面的商定文件中得出；最后，本文承认，北约既是一个联盟，又是一个国际组织，这一点很不寻常，它影响到将这一论点推广到其他联盟的能力。

本文中心论点是，2022年俄乌冲突作为一种外来冲击，与北约使命的一致程度增加了在与北约使命最密切相关的问题上的凝聚力，但却降低了在与北约使命不一致的问题上的凝聚力。

图 1  北约凝聚力变化的理论路径：2022年俄乌冲突为案例

为了说明凝聚力的预期变化方向，图1显示了与盟国使命相关的外部冲击应如何促使盟国在与北约使命最一致的核心任务领域中利益趋同（用向内的箭头表示）。同时，本文预计冲击会导致北约在最不符合其使命的核心任务问题上出现分歧（用向外的箭头表示）。这一论点的含义为，在集体防御领域的问题上会达成更大的一致（即增强凝聚力），因为保卫北约领土和阻止进一步侵略是北约的根本使命。另一个可观察到的含义是，在离使命最远的问题上，即北约的其他两项核心任务，我们应该观察到更多的分歧（即凝聚力下降）。一致性是根据问题的性质以及北约作为一个组织历来对问题的分类方式来确定的，例如，在官方文件中，军事行动被描述为危机管理，加强东翼等防御和威慑行为则被描述为集体防御问题，扩大北约被描述为合作安全问题，因为其影响到合作伙伴等。

本文还预测，在任何与北约的使命密切相关的外来冲击之后，围绕北约的“聚旗效应”会导致整体凝聚力的暂时激增。正如公众对领导人和政府机构的态度会在“重大安全威胁事件”后发生转变一样，本文预测类似的现象也会在冲击后的凝聚力方面出现。

从2010年北约发布“战略概念”开始，北约盟国首先经历了一个平衡期，在北约核心任务的各个问题上，盟国具有高度的凝聚力。在集体防御方面，虽然盟国对俄罗斯2007年退出《欧洲常规武装力量条约》（CFE）感到遗憾，但盟国保留了俄罗斯作为北约正式伙伴的地位，并同意在1997年《北约-俄罗斯基本法》（NATO-Russia Founding Act）的框架内深化合作，如反恐、军备控制等。

2014年乌克兰冲突这一外来冲击打破了北约凝聚力的平衡期。由于这场冲突的性质与北约的核心使命高度契合，北约随后所采取的应对措施表明：在最符合其使命的问题上，盟国内部的凝聚力有所加强。具体而言，因为在北约的核心的集体防御问题上，盟国能够达成许多协议，尤其是加强东翼的防御和威慑。虽然内部仍存在一些重大争论，但盟国并未阻止“加强前沿存在”倡议向前推进。

与集体防御领域形成鲜明对比的是，有证据表明凝聚力在远离北约使命的其他议题领域出现了停滞或下降以危机管理为例，北约在阿富汗问题上陷入了僵局：成员国对如何应对高企的平民伤亡率以及美国计划撤军后应采取的战略方向争议不断，难以达成实质共识。最终，各方折中成立了“坚定支持”特派团，继续以“训练、建议与协助”为主要使命。由于无法在如何撤退部队上达成明确共识，也看不到一种自给自足的和平的未来，这种行动的采取实际上只是一种妥协——表明凝聚力其实没有发生任何方向上的变化。然而在合作安全中，盟国对于如何处理俄罗斯的伙伴国地位有着显著差异，主要聚焦于其是否应该被废除上。不仅盟国无法就这个问题达成一致，而且研究表明双方都对这一问题有很强的情绪，更进一步加深了分化。部分高级官员在当时的辩论中表示出对没有降级俄罗斯伙伴关系的失望并认为这是北约的一种“战略失误”。更进一步，德国和土耳其一类的盟国与俄罗斯有更好的关系，也对如此激烈的转变可能会伤害到未来北约与俄罗斯的关系感到犹豫，特别是考虑到在能源产业和其他方面的经济联系。 

尽管如此，包括盟国间情报共享在内的清晰证据表明，2014年乌克兰冲突导致了盟国已经达成一致要“中止一切和俄罗斯的民间和军事行动，只保留政治和军事的沟通渠道畅通”。随着北约与俄罗斯关系的重置和北约防务的加强，一个新的平衡期将会到来。

尽管2014年乌克兰东部冲突曾令北约感到震惊，2022年俄乌冲突给北约的凝聚力带来了更大的冲击。北约凝聚力所受到的冲击所产生的首要且最明显的后果是，公众出现了对乌克兰的一致公开支持，以及盟国对北约本身支持的显著上升。

这次冲击的强度使得盟国突然有可能在此前看起来难以解决的集体防御问题上加强合作（例如，责任分担，德国对军事开支的不情愿以及关于北溪管道的辩论等）。盟国确实就如何在事件发生后的最初几周和头几个月支持乌克兰达成了一致。（随着时间的推移，从几个月到几年，正如该理论所预测的那样，随着凝聚力的减弱，分歧会加剧，因为又回到了一个平衡时期。）在北约总部，冲突发生后，北约内部的凝聚力在盟国对联盟的支持方面迅速增强，这在紧急北约理事会会议（NAC）上以及之后表现得很明显。四个盟国——波兰、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛——立即启动了北约第4条，开始就如何应对进行磋商。盟国有一系列军事应对的选择，但在政治上，尚不清楚联盟的凝聚力会如何受到影响。盟国坚定地支持乌克兰——不仅因为其长期且紧密的北约伙伴，更重要的是其作为一个联合国承认的主权国家。更多的盟国——但最令人惊讶的是德国——也各自承诺增加军事开支——使更多盟国“走上正轨”，履行将国内生产总值的2%用于国防的承诺，从而进一步以安抚北约最强大的成员国美国来增强集体防御方面的凝聚力。

表 1  俄乌冲突爆发后北约不同问题领域的凝聚力变化（基于核心任务）

在集体防御领域，2022年俄乌冲突爆发后的最初几天和几周内，盟国在防御和威慑方面的凝聚力似乎出现了全面增强。这首先体现在盟国采取的一系列行动中，即盟国一致支持加强盟军在北约东翼前线国家的军事存在。在冲突爆发当天，盟国在北约理事会（NAC）的紧急会议上宣布加强军事部署，包括“向东部增派防御性的陆地和空中部队”以及“增派海上力量”，并在其官方声明中宣布盟国“已提高我们部队应对所有紧急情况的战备状态”。然而，北约在军控方面的凝聚力似乎没有发生什么变化，涉及俄罗斯的核武器控制安排至少在短期内被搁置。纵观北约在冲突前后发布的高层文件和双方声明，几乎没有关于核态势或军控的实质性新内容。然而，值得注意的是，2022年马德里声明根本没有提及军控，而此前的声明都重申了对军控努力的支持。

与集体防御领域相反，2022年的俄乌冲突在危机管理和预防的核心任务相关问题上对凝聚力几乎没有影响。在军事行动问题上，盟国政府和其国内公众一样，对干预主义普遍感到厌倦。

自2022年俄乌冲突爆发以来，合作安全领域一直是北约集体防御的核心焦点之外的一个分歧点。北约在协作安全方面的大部分工作都在北约的伙伴关系与协作安全委员会中进行。在有关扩大的辩论中，在入侵后的第一时间，北约盟国未能实现预期的高度凝聚力。尽管大多数盟国都支持，但分歧来自两个盟国：匈牙利和土耳其。在瑞典和芬兰保持了二十年的军事中立之后，芬兰最终在2023年4月加入了北约。美国在土耳其批准芬兰的加入申请后不久，批准了对土耳其和希腊的战斗机销售。至于瑞典的加入，匈牙利长期抵制这个北欧国家的加入，直到2023年2月，瑞典同意向匈牙利出售四架萨博JAS“鹰狮”战斗机。虽然加入谈判平均上与前几轮类似（马其顿是个例外），但分歧最终成为乌克兰入侵后不久的特征。因此，瑞典最终在2024年3月成为盟国，恢复了平衡。

除了在北约东扩问题上存在重大分歧外，乌克兰几十年来一直在寻求加入北约。2008年，乌克兰几乎获得了北约秘书长夏侯雅伯（Jaap de Hoop Scheffer）及其盟国的承诺，即乌克兰和格鲁吉亚未来都将成为北约成员国（即《布加勒斯特宣言》）。1994年，由于俄罗斯、美国和英国承诺乌克兰不会遭到入侵，乌克兰签署了《布达佩斯备忘录》，放弃对核武器的控制。自乌克兰战争爆发以来，乌克兰当然一直渴望重新启动加入北约的努力。波兰和捷克共和国此后支持加快乌克兰的加入进程，在最近的北约峰会上，盟国同意取消制定成员行动计划的要求。然而，乌克兰短期内加入北约的可能性很小，因为包括美国在内的盟国以及北约秘书长本人都公开表示，只要乌克兰处于战争状态，它就不能成为北约成员国。

对北约来说，这次入侵是对北约凝聚力的一次巨大的外部冲击，但并非像一些专家所设想的那样。这次入侵确实引发了凝聚力的飙升，类似于国内政治中记录的“旗帜效应”，但这种冲击并非无限可持续。本文检验了一个新颖的论点，以解释外部冲击的本质，并断言冲击的程度与北约的使命紧密相关，这决定了盟国在特定核心任务中的某些问题上是否可能实现凝聚力。本文的研究结果对联盟研究和北约研究提出了几个重要的启示。首先，联盟学者此前低估了危机时期使命对联盟凝聚力的影响。联盟使命的存在不仅是为了让盟国围绕一个共同的存在理由团结起来，它还能对联盟政治产生更广泛的影响；它能够塑造盟国在外生冲击后重新组织利益的方式。其次，联盟凝聚力并非仅仅因应威胁环境而起伏。冲击非常重要。虽然冲击可以暂时动摇联盟凝聚力，但它们也以根本的方式影响盟国之间政治协议的重组——塑造凝聚力如何在不同问题领域之间转移。第三，联盟凝聚力不应总是被简化为一致的。它可能因所审视的问题领域不同而大不相同；冲击后，盟国会改变相互接触的方式——这不仅是由于国内思维的转变，还与联盟的任务有关。第四，从制度主义的角度来看，高层次的政治协议对于理解和间接观察北约凝聚力的本质可能至关重要。

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校对 | 吴谨轩 饶趋

审核 | 李源