2024年12月1日，在“国考”南京林业大学考点，考生在等候进场。（视觉中国|供图）
“借调为什么备受非议却依旧具有生命力？”三年前，山东大学政治学与公共管理学院副教授刘华兴，在采访某省8市52位有借调经历的公务员后，提出了这个问题。
彼时借调工作并不规范。有的地方没有出台关于借调的规定，有的地方即使出台了规定也没有落实。刘华兴的一个学生，原本说好被借调3个月，结果3年后，还没有结束借调。
2024年中央一号文件指出，“县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员”。中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议也提出“健全规范管理制度，严控从县以下单位借调工作人员”。
随后湖南、吉林等多地，陆续开展违规借调整治工作。但借调甚至违规借调，依然具有旺盛的生命力。
2024年7月，云南省通报了一起为基层减负的典型问题。云南团省委以“挂职”名义，大量违规借调工作人员。按规定“借调时间一般不得超过6个月”，但云南团省委明确干部“挂职”时间为1年，期满后还可以“续挂”。通报还指出，该单位“借调的‘干着’、在编的‘看着’”。
刘华兴长期关注地方治理，在他看来，借调工作不能陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈，而是要从根本上解决问题。基于访谈的研究成果《治理性共谋：基层公务员借调的类型与生成逻辑》，刊发在2024年第6期《东北大学学报》（社会科学版）上。
近日，南方周末记者就相关话题对谈刘华兴。
“赌”一个机会
南方周末：你采访了52位有借调经历的地方政府公务员，他们有什么共同特征？
刘华兴：这些人以35岁以下的居多，大部分是二十来岁，刚参加工作没几年就被借调走了。不光是那些访谈对象，他们身边借调的同事，都有年轻化的特征。年轻意味着头脑更灵活，思维更敏捷，更容易遵从上级的指示。同时，他们精力旺盛，富有事业心和进取心，属于青年骨干。
我们的访谈对象，更多是从街道和乡镇借调到区县。而且较多是借调到组织部门等相对强势的部门。这些部门工作强度较大，需要的人更多。大家往往觉得这是一个很好的机会。
南方周末：你在研究中发现，组织部、政府办这种“好部门大家抢着去”，被借调者表现出较强的主动性。对被借调者而言，什么样的部门才是好部门？
刘华兴：每个人对好部门的定义不太一样。比如我们觉得扶贫办不算一个好部门，但有的年轻公务员有强烈的公共服务动机，他觉得扶贫办的工作很有意义，是一个非常好的部门。对大部分人来讲，好部门意味着能带来更多向上流动的机会。不少年轻人对借调的积极性还是很高，尽管他们知道多数人在借调单位留不下，但也想“赌”一个机会。如果实在留不下，他们也觉得能通过一段时间的借调，实现人际关系、工作理念等方面的成长。
南方周末：被借调者主动性较弱的时候，组织是如何促成借调的？
刘华兴：多次被借调的群体，对借调比较抵触。比如领导看上了一个人，觉得他能力很强，老想留下他，但上面又解决不了编制的问题。这些人对借调单位已经很熟悉，对借调可能带来的机会和资源已经失望了。还有一类人，不想在乡镇或街道基层工作，对基层的工作方式和条件不满意，自己找关系主动要求借调。我认识一个人“漂”了7年，他说哪怕“漂”到退休，也不是不可以。他考不出去，也放弃了在原单位的晋升。
在动员的时候，主要靠领导的话术，这是领导能力的体现。比如说借调回来以后，有这方面的工作经验，会更容易被晋升。当然领导也软中带硬，看似在征求意见，实际上是在布置任务。被借调者也知道，在领导谈话后，借调这事基本上跑不了。
南方周末：借调经历会让他们更容易晋升吗？
刘华兴：大部分是领导说说、被借调人员听听而已。无论是在借调期间还是结束借调后，他们都要在原单位进行考评和晋升。但他们已经游离于原单位，领导和同事对他们不太了解。我有学生连着被借调了三四年，做乡村振兴方面的工作。他就很苦恼，回又回不来，留着也没有更大的发展前景。回到原单位后，同批入职的人已经提拔为副科，和别人比，他的晋升速度反而更慢。
不光是编制不足
南方周末：有一种观点认为，地方编办应按照不同部门职能，合理分配公务员编制。但由于编制测算不科学，导致有的部门编制数量无法满足日常工作需求，借调成为平衡编制需求的手段。你是怎么看这一观点的？
刘华兴：这个观点有一定道理。地方政府部门缺人，又需要有人来干活，所以向下级单位借调人员来解决这个问题。这反映了编制的刚性约束。在基层治理过程中，工作任务往往是不固定的。
我们和地方编办聊过，他们也没办法。编制定好以后，不能根据部门日常运行实际随时对编制数量进行动态调整。对编制人数进行科学预测存在难度，同时每个部门都认为自己很重要，在争取编制时往往会多要些名额，编办很难洞察他们对人员的真实需求。不过这不能作为产生借调需求的唯一解释。
南方周末：你认为借调需求背后还有什么原因？
刘华兴：在访谈时，有人说，如果每个人都能发挥作用，他单位的编制是够用的。不是每个人都像年轻人那样肯干和能干，部分单位年龄大的人，越来越不具备完成工作的能力。临近退休的人，基本不再愿意干活，理由是“我年纪大，电脑也不会，word我都打不开”。我们不知道这是不是为了不干活找的借口。如果一个单位有6个编制，3个人不干活或是干很少的活，剩下的活其他人怎么都干不完。编制不足是出现借调的其中一个原因，另一个原因是现有人员无法胜任工作任务。
南方周末：通过借调看似解决了问题，根源上的问题还是没有得到解决。
刘华兴：在不能调动所有人的工作积极性时，就只能层层借调，省向市调，市向区调，区向街道和乡镇调。最后导致街道和乡镇看着编制挺多，实际上干活的人很少。他们只能雇佣合同工，我了解到，合同工的数量非常大。
有时下级部门很乐意把工作人员介绍给上级部门，想与上级建立联系。上下级之间存在信息不对称，我有学生在借调后，原单位领导常向他打听包括上级部门工作重点在内的信息。
南方周末：为什么借调存在争议，却依旧具有生命力？
刘华兴：借调的生命力表现在跨部门跨层级的灵活性上，这是政府在治理工作中的重要工具，有助于政府适应日益复杂的治理挑战。现在跨部门合作越来越多，需要不同层级、不同部门的人员。比如借调了解基层情况的人，在工作中是有优势的。在应对短、急、要的任务时，借调显得尤其高效。
借调更多依赖非正式的社会网络和信任关系。打个比方，县级组织部的部长，和某个乡镇书记关系比较好，一个电话就打过去了，“我们需要一个什么样的人，你推荐的人我们是很相信的”。如果只是走正式的公文程序，借调的人选不一定有这样好。各部门之间通过借调这种非正式的合作，帮助地方政府克服编制和资源的限制，成为体制内人员和信息流动的桥梁。
不能头痛医头，脚痛医脚
南方周末：作为一种非正式的人事交流制度，借调的管理方式和细则并不完善，容易出现什么问题？
刘华兴：有的地方不会通盘考虑，不同部门都在一个单位借调人员，他们也不知道别的部门在这里借调了多少人。这样基层单位的压力就会很大，如果不对借调数量进行限制，基层单位干活的人会越来越少。
我们和乡镇的书记、镇长聊，他们对借调很纠结。借调确实有好的方面，但被借调的年轻人办事效率很高，基层也很需要他们来做事。对基层来说，工作任务繁重，不一定愿意自己的人被借调。他们有时会以被借调人的名义，拒绝上级的借调要求。
南方周末：借调队伍在专项治理期间收敛萎缩，在治理结束后又再次膨胀。一些基层单位用“跟班学习”“上派锻炼”等名字代替了借调的说法，为什么会出现这种情况？
刘华兴：借调的需求没有得到解决，工作还是要有人做，只能换一种说法规避借调的限制。如果公务员的人员结构和能力，能满足需要，借调就不必存在了。这背后的根本问题在于，治理的复杂性和人力资源的错配。解决这一问题是系统性工程，不能头痛医头，脚痛医脚。
南方周末：你认为怎样才能从根本上解决问题？
刘华兴：我觉得要深化编制改革，优化编制资源分配，确保基层单位有足够的人力解决治理问题。同时还要完善公务员的退出和奖励机制。如果政府工作人员临近退休，觉得晋升无望就躺平了，再多的编制都不够用。公务员退出机制的设定，在前几年会有阵痛期。但在一段时间之后，还是会焕发出它的活力，相信对调动公务员的积极性，提升工作效率会很有帮助。