作者:赵晓华
来源:《历史评论》2024年第6期
粮食储备确保军政机构稳定运转
清朝从中央到地方,建立了多层次仓储体系,“京师及各直省皆有仓库”。其中,京仓、通州仓和水次仓皆以“天庾正供”的漕粮作为储粮来源。京仓指设立于京城的禄米仓、南新仓、旧太仓、海运仓、北新仓、富新仓、兴平仓、太平仓、万安仓、本裕仓、裕丰仓、储济仓、丰益仓,以及户部和内务府分别掌管的内仓和恩丰仓,统称“京师十五仓”。通州仓指在通州设立的西仓和中仓。贮藏于京通仓(京仓和通州仓)的漕粮,不仅是宫廷及王公贵族的主要粮食来源,也是文武百官、京师八旗兵丁的俸禄和兵饷之源,对政治安全有着极大影响,故被称为“京师之命”。朝廷为京通仓建立严格的管理制度。每岁漕粮抵京,起卸归仓,力求收贮谨严,按时支放,并特设仓场侍郎一职总司其事。乾隆朝中期,京仓所储粮食日益充足,“京仓之粟陈陈相因,以数计之,盖可支二十余岁”。除确保京城粮食供应,京通仓在平稳粮价、稳定市场、赈济灾荒等方面也发挥重要作用。例如,康熙三十四年(1695年),清廷确定,若直隶遇灾,可以发京通仓米或截留漕米,以备赈济。乾隆二年(1737年),京城米价稍涨,乾隆帝命令在五城设立十厂,发通仓米以减价平粜。
与京通仓不同,水次仓主要设立在运河或自然河流沿岸。清廷在运河沿岸共设7处水次仓,其中德州、临清、淮安、徐州、江宁各设1处,凤阳设永泰仓、广储仓。水次仓负责漕运所需的粮食储备,向负责漕运的官兵提供月粮,并为驻防过往官兵提供粮饷。此外,水次仓在地方赈灾中也发挥重要作用。例如康熙九年,为应对淮扬水灾,清廷以凤阳仓的米麦及捐输等各项米谷赈济灾民。
除京通仓和水次仓外,清朝的国家专项粮食储备还包括旗仓、营仓等。旗仓主要建立在作为清朝“龙兴之地”的东北地区,“以固根本”,即保证当地旗人及八旗驻军的粮食需求。旗仓的粮食主要来自东北旗地和部分民地的额征赋粮,其在赈恤本地旗民、借粮给兵丁、协济外省等事项中扮演着不可替代的角色。每遇荒年或青黄不接之时,旗仓的粮食可无息出借官兵,准令旗民籴买,或借给旗人接济,秋后再买补还仓。乾隆十二年九月,山东遭遇水灾,清廷从海城、锦州、宁远旗民仓内各拨米10000石,义州旗民仓内拨米3000石,运往接济。乾隆六十年九月,盛京所属金州、熊岳、锦州三地大旱,地方官请准就近动支旗民各仓,先行借给灾民1个月口粮。
清廷在直省提镇驻扎之地及沿边、沿海、离省遥远地方,设营仓储谷。其运营方式为:每年秋收后,由驻防军营动用生息银、捐银、公粮银等,按照时价采买米谷贮仓,于次年三月借给兵丁,秋收以后,再采买存贮,以备次春出借。如乾隆元年,广东省左翼镇逼近边海,人稠谷少,一旦谷价稍昂,兵丁就难于买食,因此将营中空闲房屋改造,建设仓廒,动用镇标所存公粮银1100余两,买谷3000石,设仓存储,青黄不接之时,“均借兵丁,秋收买补”。
官民协同维护地方粮食安全
在京通仓、水次仓、旗仓、营仓等专项国家储备系统外,为更好积贮备荒,清廷还建立常平仓、社仓、义仓三仓体系。三仓在分布上有所不同:常平仓为官办仓,设于各直省府、厅、州、县官署所在地;社仓、义仓则是主要以民力建立的民仓,社仓设于乡村,义仓设于市镇。三者共同构成官民合作、互为补充的仓储网络。
常平仓是清代最为普遍的官仓,储备粮食种类丰富,“凡米、麦、谷、豆、高粱咸储”。其基本运作模式为“岁歉赈借平粜,年丰出陈易新”。清廷为常平仓设置严格的管理制度,从修建仓廒、筹备仓本,到仓储耗折、买补还仓、买补运费等日常管理,均有详细规定。清初,农业生产处于恢复期,朝廷鼓励乡绅富民捐输,以充谷本。顺治十三年(1656年)议准,为积谷赈济,令各地修葺仓廒,印烙仓斛,选择仓书,籴粜平价,并且不许地方随意动支常平仓谷。康熙中期以后,国力渐增,常平仓仓本的筹措主要以截漕、政府拨款采买为主。例如,康熙五十九年,清廷命从河南截留漕米内拨100000石,运至西安存储。对于财力不足采买的省份,朝廷予以跨省调拨。如乾隆元年,因甘肃平凉、庆阳二府食粮不敷,清廷即命从陕西拨粮80000石接济。常平仓的设置和储量在乾隆朝达到顶峰,乾隆五十六年全国常平仓谷本额高达45752581石。
社仓和义仓作为民仓,展现了清朝在仓储备荒方面对社会力量的重视和吸纳。康熙年间,清廷要求各省为常平仓赈济提供有力补充,鼓励在各村庄设立社仓,集收贮、平粜、赈济于一体,“上岁加谨收储,中岁粜借易新,下岁量口赈济”。雍正帝认为,“民间积贮,莫善于社仓”,于雍正二年(1724年)议定社仓鼓励之法,如对“好善不倦,年久数多,捐至三四百石者”,由督抚奏闻,给以八品顶戴。在官方鼓励下,各省掀起建仓高潮。乾隆帝也称,“国家重农嘉惠,常平、社仓并行”,鼓励各地因地制宜,自行设定灵活适用的社仓管理规定。乾隆七年,江西巡抚陈宏谋制定社仓规条十四条、社仓条规五条。乾隆二十一年,转任湖南巡抚的陈宏谋又定社仓条规二十一则,详细规定筹谷、建仓、借谷、还谷、管理等事宜,内容丰富周详,成为乾隆朝长江中游地区影响最大的社仓管理制度。乾隆三十一年,朝廷调查各省仓储,共有19省奏报社仓的实贮数额,可见社仓之设几遍全国。其中,四川贮谷最多,达90余万石。
清代的义仓是官仓的重要补充。图为位于今陕西省大荔县、建于光绪十一年(1885年)的丰图义仓 视觉中国/供图
义仓主要发挥民间救助的作用,民间自管、自收、自支。在运营模式上,社仓通常春借秋还,还仓时一般要收取息粮,而义仓以无偿赈济为主,一般不用于出借。雍正四年,清廷以两淮盐商捐银等30万两在江南买贮米谷,盖造仓廒,所盖仓廒命名为盐义仓。此后,各地仿效办理,成效显著。比如在义仓建设进展较好的直隶,至乾隆十八年共设义仓1005处,贮谷28万余石。时任直隶总督方观承在调查全省村落的基础上,结合地形地貌,辑成《畿辅义仓图》进呈皇帝,乾隆帝称赞其“诸凡周详妥当”。嘉道时期,因积弊重重及战乱等原因,常平仓及社仓多有衰颓,大半空虚,清廷鼓励民间发展义仓,义仓始与常平仓、社仓成鼎足之势。道光十五年(1835年),两江总督陶澍、江苏巡抚林则徐在江宁、苏州等地创办丰备义仓。苏州长元丰备义仓不仅具备救济灾民的功能,还能发挥救济失业机户、保障孩童就学,甚至对无业贫民进行就业培训的作用。这反映出义仓的保障范围逐渐扩大,开始转变为具有近代色彩的社会保障机构。
仓政管理制度提供必要保障
除积极建仓,清廷高度重视粮仓的管理和制度建设,因地制宜,因时而变。其中,合理的粮食仓储规模对粮食安全至关重要。若粮食储备规模太小,则不能确保减产、战争等突发情况下的粮食安全;若仓储规模过大,则不利于粮食市场的流通,还会增大粮食仓储设施和管理成本。清廷高度关注并逐步确定各地常平仓储量定额,要求地方官须按照定额储备粮食,动态调整国家粮食储备总量。例如,康熙四十三年议准,各省府州县积储米谷,大州县存10000石,中州县8000石,小州县6000石。不过,各省也多因地制宜。如山东省储额,大州县贮谷20000石,中州县16000石,小州县12000石,恰好为全国标准的两倍。乾隆十三年,清廷认为仓谷“聚之官者太多,则留之民者必少”,因而降低各省仓谷数额,各直省应积谷共33792330石,较乾隆十三年以前48110680石的应储定额减少14318350石。清廷也考虑地域差异,认为福建环山带海,商贩不通,广东岭海交错,产谷无几,贵州跬步皆山,不通舟楫,此三省仓储均不能降低,以确保充裕。乾隆帝还命令各省督抚充分考量本省实际情况,视府州县大小均匀存储,“其间有转运难、出产少、地方冲要以及提镇驻扎、各省犬牙相错之处,彼此可以协济,均应分别加储”。
在粮食仓储的运营方面,清廷也作出详细规定。如因为仓粮不能储存太久,必须出陈易新,清廷确立存粜数额及程序。乾隆七年,清廷规定各省常平仓谷,每年存七粜三,寻常年份可以循例办理,如遇岁歉米贵之年,则不能拘泥成例,应由督抚命地方官交出仓粮,减价平粜,以济民食。考虑到各地气候不同,清廷提出各省要因地制宜,根据具体情况确定常平仓谷存粜之数。平粜仓粮的目的是平抑粮价,接济民食,清人视平粜为赈济贫民的“第一要务”,地方每遇歉收,米价昂贵,国家即动发仓储,减价平粜,以之为“养民之切务”。如遇丰年或粮价下跌时,朝廷以平价买谷还仓,充实仓廪同时,避免谷贱伤农。丰年备储,灾年放粮赈济平粜,可通过仓粮的籴粜制度调节粮食供求关系,稳定粮价。
在仓谷管理上,清廷强调中央对地方各级政府的监管。州县每年须将仓粮情况详细造册上报,经各省审核汇总,上交户部,确保仓粮数量与质量。严定常平仓盘查追赔之制,如存仓米谷亏空霉烂,责任人经督抚题参,革职留任,限一年赔补,赔完准复原职。如逾限不完,解任,再限一年赔完。如二年外不赔完者,照定例拟罪,著落家产追赔。另外,清廷严防仓粮亏空,规定亏空仓谷,系侵盗入己者,千石以上,拟斩监候秋后处决,不准赦免。如系挪移仓谷者,数量在10000石至20000石,发边卫充军,20000石以上者,照侵盗例拟斩。亏空之谷,官府动正项银买补,并于各犯名下勒限一年追赔。
总体而言,依托严整完备的仓政体系,清代仓储规模超越前代,达到中国古代社会顶峰。清代仓储制度不仅有利于稳定粮食市场,调节粮食供求,更提高了朝廷抵御粮食安全风险、应对突发事件的能力,也在一定程度上为缓解社会矛盾、维护社会秩序稳定提供了保障。鸦片战争爆发后,随着西方殖民势力的入侵愈加严重,清朝财政和治理能力衰颓,仓储体系日渐衰败。清廷虽于同治、光绪年间三次发起全国性积谷运动,但各省积谷仓粮实存无几,积谷运动最终惨淡收场。时移势异,势异备变,传统仓储体系无法适应新的社会变化,最终退出历史舞台。
作者单位:中国政法大学人文学院