金砖国家新开发银行：从物资杠杆到创新能力的转变
作者：Andrew F. Cooper，滑铁卢大学政治学教授，全球合作研究中心副高级研究员，专业领域为全球治理与国际机构研究。
来源：Cooper, Andrew F. "The BRICS’ New Development Bank: Shifting from material leverage to innovative capacity." Global Policy, Vol.8, Issue3, 2017, pp.275-284.
导读
与亚洲基础设施投资银行（AIIB）相比，金砖国家新开发银行（NDB） 缺乏强大的物质能力以及国家间的广泛地缘战略联系，但其独特之处体现在设计的创新性上，具体见于四个方面：其一，NDB致力于在其核心成员之间实现平等；其二，NDB通过推动可持续发展，专注于小众的清洁可再生能源项目，来实现产品创新；其三，NDB在资金方面明确表示，计划使用以金砖国家货币计价的绿色债券来筹集资金；其四，NDB强调交付速度，力求在项目实施上比传统金融机构更加高效。尽管这些创新元素面临严峻考验，但NDB通过灵活应对和权衡利弊来化解内部紧张局势，预示着一种新型的集体决策和全球治理模式。
NDB的初期资本为500亿美元，这一资本由五个成员国——中国、印度、巴西、俄罗斯和南非——平等分担。NDB目前仍专注于金砖国家，而AIIB已经吸纳了超过100个成员国，这使得愿意参与中国倡议的国家与具有显著抵触情绪的国家（如美国和日本）之间的分歧更加明显。
如果说AIIB被视为全球大国和亚洲地区崛起的象征，那么NDB被常常认为受制于金砖国家共同认同的脆弱性。AIIB设计借鉴了传统多边金融机构的基础，尤其是世界银行和亚洲开发银行。一项关于三家机构创立宣言的语言分析表明，三者几乎完全相同，唯一不同的是AIIB在技术援助和参考条款方面与模板有所差异。此外，AIIB也延续了与世界银行和亚洲开发银行共同融资的做法。
金砖国家概念（BRICS）的提出，旨在突出这些快速增长的新兴市场经济体的共同发展趋势。随着2009年金砖国家峰会的举行以及2011年南非的加入，金砖国家（BRICS）逐渐发展为一个正式的国际合作机制。然而尽管金砖国家在名义上取得了进展，但关于这一集团是否达成有效合作，依然存在不少疑虑。是否能够找到足够的共同点，促使这一集团转型为一个长期有效的组织？显然，要建立一种合作文化，必须克服各国在国家利益和身份认同上的重大差异。除了经济和政治体制的不同，金砖国家之间还存在着地缘政治上的竞争，例如中印领土争端。在国际制度中，俄罗斯和中国在联合国安理会中作为常任理事国拥有否决权，印度、巴西和南非则是争取这一地位的“候选者”。
然而，尽管面临这些挑战，NDB的成立值得深入研究，因为金砖国家克服了这些困难，成功建立了这一机构。NDB不仅摆脱了传统多边开发银行的模式，也不同于全球南方国家此前推动的一些类似倡议。从这一角度来看，NDB具有原创性，打破了“新兴经济体延续旧有发展银行模式”的传统看法。
本文认为，NDB应当从多个独特特点中重新解读。首先，NDB采取平等原则（the principle of equality），取代了传统多边开发银行不公平的代表性结构。其次，NDB不再强调传统模式下的大型基础设施项目，而是更倾向于推动产品创新，尤其是在绿色基础设施（green infrastructure）方面的可持续发展。第三，NDB计划通过发行以金砖国家货币计价的债券，特别是绿色债券（green bonds）来增加资本基础。最后，NDB对加速交付十分关注，它希望通过更灵活和高效的交付方式来与其他机构区分开来。这些特征显示出NDB在全球治理中的新思路和新方法，其注重与思想能力结合，而不仅仅是依赖传统的物质力量或资源。
平等原则
在过程创新中，平等原则是一个重要推动力，推动了替代性的多边金融机构的创建。这一原则在NDB的治理决策中尤为突出。金砖国家的“俱乐部文化”（the club culture）一定程度上促进了五个成员国之间的团结与合作，尤其是在面临压力和挑战时，能促进他们保持微妙的平衡，即在主要争论的问题上，各国需要找到一个可以接受的妥协方案，以便继续合作。
金砖国家在最初的资本认购模型上保持了一致，即五个成员国各自平等地贡献了50亿美元（其中10亿美元为已支付股份，40亿美元为可调用股份）。同时，成员国也决定，随着时间推移，NDB将逐步实现1000亿美元的授权资本。这意味着，尽管在初始阶段各国的贡献是平等的，但未来的资本扩展将会有更大的灵活性和可能性。通过金砖国家相互权衡，中国将NDB的总部设在了上海，作为交换，印度获得了银行首任总统的五年任期。之后，巴西和俄罗斯分别获得了接下来的五年任期，巴西担任董事会主席，俄罗斯担任理事会主席。
产品创新
另一个促使金砖国家团结的因素是对传统金融机构推动发展的失望。在产品创新方面，金砖国家的主要不满集中在世界银行和亚洲开发银行等机构无法满足全球南方国家的基础设施融资需求。与此同时，私人投资者、养老金基金和主权财富基金对长期项目的兴趣不足，这使得每年约有1万亿美元的基础设施融资缺口。
为了解决这些问题，AIIB尝试通过与传统金融机构相似的制度架构来填补这一空缺。面对巨大的资金缺口，AIIB力图扩大其活动规模，并且有望在多个主要经济体的支持下，获得AAA级债券评级。预计到2025年，AIIB的资本将超过1000亿美元。AIIB的做法显著地体现了正统经济发展理论，尤其是将重心放在交通和能源领域的重大基础设施项目上。交通领域项目初期主要集中于核心位置，包括中巴经济走廊、连接塔吉克斯坦首都杜尚别与乌兹别克斯坦边界的高速公路，以及哈萨克斯坦最大城市阿拉木图的环城公路；在能源领域，AIIB行长提到，类似世界银行支持南非美杜比燃煤电厂项目，AIIB或考虑投资燃煤电厂项目。
NDB在推动产品创新方面采取了不同的模式。NDB没有简单地模仿传统金融机构，而是致力于推动一种可持续发展的替代模式：通过绿色基础设施项目实现发展。2016年4月，首批贷款总额为8.11亿美元，其中的亮点是选择了小规模项目，贷款期限为12至20年，涉及金砖国家的清洁可再生能源项目。巴西国家经济社会发展银行获得了最大的贷款，金额为3亿美元，用于建设600兆瓦的可再生能源能力；印度卡纳拉银行获得了2.5亿美元贷款，其中7,500万美元用于500兆瓦的可再生能源项目；南非埃斯科姆公司获得了1.8亿美元贷款，用于建设传输670兆瓦并转换500兆瓦的可再生能源电力线路；中国上海临港宏博新能源发展公司也获得了8100万美元贷款，用于资助100兆瓦的屋顶太阳能项目。
资源创新
NDB通过发行以成员国本国货币计价的债券来筹集资本，这一做法有实际的动机，因为它可以创建五个资本池（capital pools），在NDB首次发放贷款的基础上，行长卡马特（Kamath）详细阐述了通过发行本国货币计价债务的计划，其中包括在中国市场发行30亿人民币（约合4.5593亿美元）债券；随后是印度发行规模相同的债券，接下来两个季度内可能会发行以俄罗斯卢布为主的债券，主要针对养老金基金和银行等投资者。此外，还计划在南非发行略小于中国规模的南非兰特计价债券，最终远期计划发行巴西雷亚尔计价的债券。
NDB的核心计划是将物质上的劣势转化为理念上的优势。像AIIB那样通过硬通货国际市场融资，成为NDB面临的一大难题。尽管NDB希望在首次发放贷款前获得三大评级机构的评级，但这一目标并未实现。这种缺失导致NDB面临较高的贷款成本，而发行绿色债券成为创新模式的关键。
绿色债券的吸引力，主要体现在其能够为应对气候变化提供新的资金流动。然而，对于NDB来说，绿色债券的吸引力更多是出于其希望通过这种方式与其他金融机构区分开来：通过将绿色债券作为筹集资金的工具，NDB希望传达其致力于可持续发展的使命，进而证明其新型发展模式的独特性。正如卡马特所言：“这一切的汇聚表明的，不仅仅是经济变革，更是深远的变革”。
尽管缺乏三大评级机构的评级，NDB在实施这一战略上仍取得了一些实质性进展。在中国，NDB获得了国内评级机构（中国诚信信用评级公司和中国联合信用评级公司）授予的AAA投资级信用评级，因此能够迅速发行五年期人民币债券。在印度，工业信用投资银行基于NDB能够促进发行印度卢比计价债券、共同融资、财政管理及人力资源等方面的优势，选择成为NDB的首批合作伙伴。
交付创新
NDB除了在其模式中进行各类创新外，还希望在项目交付速度上有所突破。由于对传统金融机构实施进度缓慢的失望，NDB一再强调，确保快速实施是其核心优先事项之一。正如行长卡马特在任命时所言：“我们关注的一个重要方面是，贷款方希望借款方遵循既定时间表。我们需要探索创新，确保按时完成，或者尽量缩短这一时间表。”
这一目标与AIIB的一些做法相似。NDB和AIIB在制度设计上批评了世界银行和亚洲开发银行的运作方式，特别是驻地董事会必须批准所有贷款的做法。这样做不仅对预算资源造成很大压力，而且对高效的项目管理产生一定阻碍。为了突破这一模式，NDB和AIIB选择了非驻地董事会，认为这种方式有助于快速决策，并能节约预算。例如，NDB首批贷款就是在国际货币基金组织和世界银行年度会议期间的董事会会议上宣布的。
为了加快交付速度，NDB在平衡项目速度和监督之间的取舍上，比AIIB更加敢于冒险。与传统金融机构相比，AIIB的一个主要区别在于它打破了以往对贷款附加条件（conditional loans）的做法。虽然AIIB接受了传统金融机构在法律透明度以及社会和环境保护方面的要求，并通过其环境和社会框架（environmental and social framework）来实施这些要求，但NDB则在这方面采取了更为宽松的态度：NDB对其项目的环境影响几乎没有或完全没有担忧，这使得它在突破传统监督机制时更加果敢。然而，这种加速交付的策略也引发了民间社会的警觉。如前所述，很多人质疑NDB是否能在加速项目交付的同时，确保符合可持续发展目标。
NDB在交付创新方面取得显著进展，也得益于其管理团队作为独立实体的发展。自成立之初，NDB就必须平衡成员国的国家利益和身份。但通过坚持“速度”这一座右铭，NDB的专业化官僚体系为成员国提供了推动快速实施的动力，从而证明了NDB在与其他金融机构的比较中拥有重要的竞争优势。
词汇积累
green infrastructure
绿色基础设施
green bonds
绿色债券
conditional loans
条件性债券
capital pools
资本池
delivery innovation
交付创新
译者：谈诗琪，国政学人编译员，上海外国语大学。
校对 | 孙溶锴 潘天祥
审核 | 施 榕