非洲《2063年议程》的“愿景4”能否实现?

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1.非洲《2063年议程》的“愿景4”在第一个十年计划中的进展有限,面临诸多挑战。

2.2023年全球和平指数显示,非洲大陆在GPI上的得分下降了0.57%,其中四个国家位居全球最动荡的十个国家之列。

3.然而,非洲同行评审机制(APRM)作为一个自愿加入的机制,尚未取得显著成效。

4.为此,建议加强非洲同行评审机制(APRM),修订针对政变易发国家的制裁策略,以及赋能公民社会推动民主变革。

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非洲《2063年议程》的“愿景4”能否实现? 

作者:保罗·阿博兰帕·门萨(Paul Aboramphah Mensah)

加纳民主发展中心(Ghana Center for Democratic Development)项目经理

来源:威尔逊中心(Wilson Center),2024年12月20日

编译:于宝盛

导读

2024年12月20日,美国智库威尔逊中心网站发布了一篇题为《建设一个和平与安全的非洲:实现2063年议程的建议》(Building a Safe and Secure Africa: Recommendations for Achieving Agenda 2063)的文章,对非洲《2063年议程》“愿景4”在第一个十年计划中的进展作了评估并提出了建议。现予编译,供读者参考辨析,文中观点不代表本公众号和编译者立场。

在独立后的几十年里,非洲经历了许多社会、文化和经济方面的挑战。贫困、失业、武装冲突和松散破碎的经济一直困扰着这个大陆。2015年,非洲联盟通过了《2063年议程》,旨在改变非洲大陆的发展轨迹。这一雄心勃勃的计划包含七个支柱,旨在应对大陆面临的挑战。这七个支柱的重点是促进包容性的政府治理,实现非洲的政治一体化,维护人权和法治,建立持久和平与安全,促进文化认同。

《2063年议程》包括第一个十年计划(2014-2024),其目标是实现良好的政府治理、和平、人权和非洲的经济一体化;第二个十年计划(2024-2033)已于2024年2月启动。然而,迄今为止,《2063年议程》所设定的目标进展有限。

建设一个“和平与安全的非洲”是《2063年议程》的第四个愿景,即“愿景4”(Aspiration 4)。本文评估了“愿景4”在第一个十年计划中的进展,并提出了建议,以便非洲在实施第二个十年计划过程中可以更好地做好地区和平与安全工作。 

01

非洲和平与安全形势:挑战与应对 

非洲的安全形势依然复杂。虽然一些国家如科特迪瓦在和平与安全方面取得了持续进展,但整个大陆在2023年全球和平指数(Global Peace Index,GPI)上的得分下降了0.57%。这一下降反映出一个令人担忧的趋势:《2023年非洲治理报告》列出了2003年至2023年间发生的18次军事政变,其中包括尼日尔和加蓬发生的政变。此外,几内亚比绍、冈比亚和圣多美和普林西比也发生了未遂政变,更大的变数体现在布基纳法索、马里和尼日尔脱离了西非国家经济共同体(ECOWAS)。

全球和平指数(GPI)呈现出令人沮丧的局面,44个非洲国家中,有23个在2023年GPI中出现了下降。四个非洲国家——苏丹、南苏丹、马里和刚果(金),位居2024年全球最动荡的十个国家之列。GPI还指出,自1994年卢旺达种族灭绝以来,2022年是武装冲突造成死亡人数最多的一年,这一年埃塞俄比亚的提格雷战争有超过10万人丧生。这场冲突的双方,一方是埃塞俄比亚及其盟友厄立特里亚,另一方是提格雷人民解放阵线(TPLF)叛军,被认为是自1994年以来最致命的单一事件。2024年,苏丹也经历了重大人员伤亡,该国正被内战吞噬。

毫无疑问,这些事态发展加剧了非洲民众对民主的不满(60.9%的公民表示不满意)。

非洲联盟和区域性组织的和平倡议收效甚微。安全支出占国内生产总值(GDP)的比例已经下降,而民主执行机制,如非洲同行评审机制(African Peer Review Mechanism,APRM),以及对军事政权的制裁未能取得显著成效。非洲同行评审机制(APRM)作为一个自愿加入的机制,还有15个非洲国家尚未加入,而且部分成员国并未定期接受评审。此外,针对尼日尔、马里和布基纳法索等政变高风险国家的制裁反而产生了负面效果,导致这些国家退出了西非国家经济共同体。 

02

第二个十年计划(2024-2033):面临和平与安全挑战 

在第二个十年计划实现“愿景4”的前景非常不确定。这一愿景侧重于三个关键目标:一是维护和平、安全与稳定;二是建立一个稳定和平的大陆;三是建立一个功能齐全的非洲和平与安全架构。

然而,和平与安全指标呈现的是一幅黯淡的画面。民主倒退是一个日益令人担忧的问题,一些领导人压制反对派的声音,此外,公民空间的缩小和媒体打压,包括选举期间社交媒体的关闭,进一步削弱了民主实践。这些内部挑战因持续的区域动荡而加剧,特别是在萨赫勒地区,那里的极端主义团体仍然活跃,并威胁着邻近的西非国家。 

03

政策选择和建议 

1. 加强非洲同行评审机制(APRM)

第一,非洲同行评审机制(APRM)提供了一个自愿进行治理和民主自我评估的宝贵平台。然而,作为一个自愿性的平台,APRM缺乏强制性措施来迫使成员国参与评审。该机制需要进行重组,以实现其全面的利益。

第二,目前,并非所有非洲国家都参与其中,且一些成员国并未按时进行评审。APRM秘书处应改善其宣传工作,与尚未加入APRM的国家的民间社会组织合作,增加与这些国家政府的互动,鼓励他们加入APRM。另外,APRM秘书处需要引入切实可行的创新措施,在发现治理和民主实践方面的违规行为时,能够标记并提醒相关国家。为此,APRM应开发特殊的颜色标记指标,通过颜色来标记国家治理和民主水平,并启动纠正建议。例如,黄色代表着该国需要书面建议,秘书处需要与国家领导人会面讨论挑战并提供支持;红色代表该国需要采取更加紧急的行动和立即采取纠正措施,并需要非洲联盟的介入;绿色代表积极的状态,但非洲联盟可能仍然会持续跟踪这种状态。此外,可以建立奖励系统,用以激励参与国参与同行评审并采取积极措施确保良好的治理和民主实践。

2. 修订针对政变易发国家的制裁策略

当前针对发生政变的国家的制裁主要是孤立手段,包括暂停其成员资格和实施经济限制。然而,这些措施往往对普通民众造成了巨大伤害,而他们与政变无关。

第一,应强调对话与调解,即通过外交手段和调解努力,鼓励政权恢复宪法秩序。

第二,强调精准制裁,即探索针对政变领导人及其支持者的精准制裁,减少对普通民众的伤害。

第三,应该对政变国家实行有条件支持。与美国国务院对政变国家的第7008条限制(Section 7008)保持一致,非洲联盟和区域组织应提供经济支持和后勤援助,前提是该国在推动民主过渡方面取得进展。

第四:应该重新评估并制定战略。“2020年消弭枪声”(Silence the Guns by 2020)战略需要重新评估。非洲未能按原定目标在2020年前实现非洲联盟的“消弭枪声”目标。为了实现修订后的“2030年前消弭枪声”,需要重新加大力度遏制政变的扩散,并采取制裁措施终结这一趋势。

3. 赋能公民社会推动民主变革

向更加和平与安全的非洲迈进的关键步骤之一是培育充满活力的公民社会,建议加强非洲联盟的经济、社会与文化委员会(ECOSOCC)。

第一,支持民间社会组织(CSO)的发展。提供资源和培训计划,帮助民间社会组织提高其监督治理、倡导民主实践以及追究领导人责任的能力。

第二,培育民主倡导者阵线。正如E. Gyimah-Boadi教授(加纳民主发展中心创始人和前执行董事)在2021年所指出的,强有力的公民社会在保障民主方面发挥着至关重要的作用。应促进非洲各地的民间社会组织之间的合作,创建一个联合阵线,推动民主并应对民主倒退。这个阵线可以共享最佳实践,提升对民主威胁的认识,并倡导区域性行动。 

原文题为:Building a Safe and Secure Africa: Recommendations for Achieving Agenda 2063

原文链接:https://www.wilsoncenter.org/publication/building-safe-and-secure-africa-recommendations-achieving-agenda-2063

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