深度 | 美国暂停对外援助,乌克兰处境微妙?没被“断供”的只有这两国

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1.美国国务院暂停大多数外援项目,时长90天,影响包括对乌克兰援助在内的诸多军援、经援项目。

2.然而,以色列和埃及这两个国家免于“断供”,分别获得约33亿和约15亿美元的援助。

3.特朗普政府暂停对外援助的原因包括美国的相对衰落和特朗普的交易策略。

4.此次“停工令”可能产生多重影响,如美国党争加剧、全球发展事业受伤害以及美国与伙伴国家关系可能受损。

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说停就停,毫不含糊。

继美国总统特朗普日前签署行政令,暂停对外援助90天后,美国国务院24日采取进一步举措。

当天,美国国务卿鲁比奥命令暂停大多数外援项目,时长90天。这可能影响包括对乌克兰援助在内的诸多军援、经援项目。只有2个国家“被放过”:一个是以色列,一个是埃及。

这一被称为“停工令”的举措,释放什么信号?美国为何给以色列和埃及“开口子”?此举又会产生哪些影响?

“停工令”

新华社援引美国媒体报道,鲁比奥24日向国务院官员等相关人员发送一份备忘录,这是一个事关美国对外援助项目的“停止工作令”,立即生效。

未来3个月左右,鲁比奥将在审查程序结束后决定是否“延续、修改或终止”相关项目。

舆论认为,“停工令”涉及范围很广,几乎影响了从发展援助到军事援助的一切。

从发展援助看,它关乎拯救生命、对抗疾病、改善教育、减少贫困等全球公共事务。美国暂停这部分援助,意味着切断数十亿美元的“救命钱”。

从军事援助看,最令西方关注的是,对乌援助是否会受影响。目前来看,“停工令”本身未明确提及将如何处置美国对乌援助项目。但有消息人士预计,美国的资金可能不会投入政府已批准的对乌援助项目。

大部分外援项目被叫停的同时,只有个别领域得以豁免。

第一,美国对以色列和埃及的军事援助资金将“照发不误”。

以、埃都是美国对外援助的主要受援国,每年分别获得约33亿和约15亿美元的援助。

第二,对外紧急食品援助资金也将继续提供。但这只是所有人道主义援助的一小部分。

第三,现有对外援助项目中于该备忘录生效前产生的“合法费用”可以继续发放。

要“收缩”?

中国社科院美国研究所副所长、研究员袁征表示,特朗普政府暂停对外援助不令人意外,可从历史、现实两个层面看。

从历史角度,对外援助是美国影响他国、服务自身利益的重要手段。美国通过此举输出价值观,影响地区局势,提升美国影响力。

尤其在冷战时期,对外援助成为美苏争夺“中间地带”的重要工具。

冷战结束后,阵营争夺态势趋缓,再加上内政因素,美国两党都在削减对外援助规模。而相比追捧“自由国际主义”的民主党,共和党主张在国际上以实力说话,更不热衷于对外援助。

从现实角度,特朗普强调“美国优先”,“MAGA”派追求“新孤立主义”,主张美国应把更多资源和精力放在国内,对外干预在其政策中并不占据“C位”。

此举也是特朗普执意退出《巴黎协定》、退出世卫组织等一系列单边主义做法的延伸,美国新政府对提供全球公共产品“不感冒”。

正如鲁比奥此前所言:只有在让美国“更强大”“更安全”“更繁荣”的前提下,美国才应该在海外进行支出。

除了政治理念这个最大的动因,特朗普政府在对外援助上采取“收缩”姿态,还与两个因素有关。

一是美国的相对衰落。美国掌控世界、维持霸权的能力下降——不愿意更多付出,转而把资源向自身倾斜。“简单地说,美国现在做不到有钱有势、任意撒钱。”袁征说。

二是特朗普的交易策略。对于一些看重美国援助的国家,美国此举可视作“以施压换利益”的一张牌。尤其对于那些受援规模较大,或者受到经援重要影响的国家,它们会比较在意美国的脸色。

“开口子”

“停工令”为何给以色列和埃及“开口子”?对于援助乌克兰,特朗普政府的想法又是什么?

袁征认为,在中东地区,以色列和埃及是对美国有特殊意义的两个国家。

以色列长年占据美国“对外援助榜”的领先位置,犹太利益集团在美国国内影响力举足轻重。相比拜登前政府,特朗普对以色列可谓“无条件支持”。

特朗普上任后,立即撤销了拜登政府针对以色列在约旦河西岸定居者的制裁。鲁比奥履新后,首次与以色列总理内塔尼亚胡通话,强调保持对以色列的支持是特朗普的“首要任务”。

至于埃及,自上世纪70年代埃及与以色列签署和平条约以来,双方关系稳定。此次巴以冲突中,埃及没有完全站到以色列对立面,而是积极充当斡旋方。

此外,塞西政府在人道主义走廊等诸多问题上与美国和国际社会相互配合。这些或许都是美国维持对埃援助的原因。

乌克兰方面,目前无论是特朗普的行政令还是鲁比奥的命令,都存在“模糊地带”。

袁征认为,这可以理解为:特朗普没有把话说死,而是留有余地。

“特朗普可能认为,如果完全停止对乌克兰的援助,会产生比较糟糕的影响,也与目前施压俄乌谈判的目标不契合。”袁征说。

因此特朗普口头上保留灵活空间,手头上持有一部分资金以做机动之用,目的是掌握事态主动权,视战场形势和俄乌反应再做决断,争取“交易”的最好效果。

“拆迁车”

“停工令”的下达,可能产生多重影响。

首先,美国党争加剧。

“暂停援助资金拨付是违宪的。”参议院民主党领袖舒默说。

众议院外交事务委员会资深成员格雷戈里·米克斯表示,“现在美国的信誉岌岌可危,看来我们将放弃对世界各地合作伙伴的承诺。”

“对外援助暂停,民主党肯定会按捺不住。”袁征说,“无论出于政治理念还是身份政治,民主党都会攻击共和党,引发激烈的党派之争。”

其次,全球发展事业受伤害。

倡导艾滋病毒感染者获得治疗的非营利组织Health GAP的执行董事拉塞尔表示,“停工令”是残酷和致命的。她对总统艾滋病救助紧急计划(PEPFAR)等项目的未来充满担忧。

这些项目为非洲的艾滋病毒感染者提供检测和治疗,每年获得约50亿美元的资金支持。

“这太疯狂了。”前美国国际开发署官员、现任国际难民组织主席杰里米·科宁戴克表示,“如果美国暂停对外援助,很多人会死的。”

在科宁戴克看来,美国此举绝非审查对外援助方案的善意尝试,而是“一辆铁球拆迁车,会打破尽可能多的东西。”

最后,从长远看,美国与伙伴国家关系可能受损。

一些美国分析人士担心,冻结国际经援的做法可能使美国的伙伴国家寻找其他融资伙伴。美国竞争对手可能“填补漏洞”,取代美国在全球事务中的影响力。

袁征认为,总的来说,“停工令”折射特朗普和“MAGA”派的对外政策理念。预计审查之后,特朗普政府的对外援助将有所下降。而军费预算则可能“加码”。外界也将在各种经费拨付的调整中,进一步观察“特朗普2.0”的政策指向。

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