文 | 九维视点,作者丨国科新能创始合伙人 方建华
新年伊始,国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(国办发〔2025〕1号,以下简称《指导意见》),作为首个国家层面出台促进政府投资基金发展的指导性文件,它犹如明灯,不仅构建了更加科学高效的政府投资基金管理体系,更为推动科技创新、稳定经济发展、引导资本流向和培育新兴产业提供了强有力的支撑。
一、彰显中国特色,肩负历史使命
中国经济正从高速增长转向高质量发展阶段,传统的增长模式因人口老龄化、资源环境压力及全球竞争变局而渐显疲态。在此背景下,政府引导基金作为科技创新与产业升级的催化剂,被提出新的要求和新的使命,既要领航国家战略,引导社会资本流向关键领域,又要孵化耐心资本,为科技创新与产业升级提供不竭动力。
自2002年中关村首设创业投资引导基金以来,政府投资基金已历经二十年发展,成为国家财政支出的重要创新方式及新兴产业崛起的重要动力。
数据显示,截至2024年上半年,我国政府引导基金总数已达2126只,总目标规模接近13万亿元。近三年来,我国政府投资基金及出资平台占全市场新募集基金规模的比例已提升至约46%,国资占比高达81.2%,远超美国等发达国家。
然而,与此同时,无序扩张下的隐忧也逐渐显现,投向高度重叠、资源配置失衡、资金使用效率偏低、同质化竞争严重、社会资本撬动乏力、挤出效应日益突出等问题,降低了政府投资基金的运营效率,束缚了其服务国家战略的能力。
《指导意见》的出台,犹如一针强心剂,全面审视并深刻回应了这些问题,为政府投资基金的高质量发展注入了强劲动力。
二、革命性重塑,构建科学体系
《指导意见》从八个方面提出了25条具体措施,对政府投资基金的定位、出资、投资、管理、退出等关键环节进行了革命性重塑,旨在构建一个更加科学、高效的政府投资基金管理体系,堪称对政府投资基金管理体系的“顶层设计”,对促进政府投资基金的高质量发展意义深远。
其一,明确了政府投资基金的定位,聚焦国家战略与重点领域。
《指导意见》高屋建瓴地强调了政府投资基金的引导性和政策性定位,指出要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节,吸引带动更多社会资本,支持现代化产业体系建设。
这一规定犹如一颗定海神针,明确了政府投资基金的核心使命与职责所在。强调不以盈利为目的,而是服务国家战略的工具。主要起引导作用,而非主导作用。
这就要求政府投资基金在设立和运作过程中,必须紧密围绕国家发展大局,精准定位,发挥实效,更好地引导资金投向符合国家战略方向的领域,更好地引导社会资本的积极参与,引导耐心资本投入长期项目,发挥跨周期和逆周期调节作用。
其二,优化了产业投资类基金功能,强调发展创业投资类基金。
《指导意见》将基金分为产业投资类基金和创业投资类基金,明确产业投资类基金主要投资于传统产业升级、创新产业发展和未来产业培育。
但同时强调,创业投资类基金要围绕发展新质生产力,支持科技创新,着力投早、投小、投长期、投硬科技,推动加快实现高水平科技自立自强,提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力,解决重点关键领域“卡脖子”难题。
在完善不同类型基金差异化管理机制方面,《指导意见》还明确提出,对创业投资类基金,可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。
《指导意见》对创业投资类基金的大力鼓励,彰显了对于创新驱动发展战略的深度布局,无疑为我国科技创新生态注入了强大动能,助力经济高质量发展迈上新台阶。
其三,强调了市场化运作及专业化管理的重要性。
在股权投资与创业投资的舞台上,市场化、专业化的GP扮演着至关重要的角色,引领着资本流向最具潜力的领域和项目。
《指导意见》明确指出了市场化、专业化GP的重要性,强调无论是股权投资还是创业投资,GP对高质量发展都是决定性因素。政府投资基金应当避免过度干预,而应通过建立完善的市场化机制,遴选出具备专业能力和良好信誉的GP。
市场化、专业化GP的引入,不仅可以提高政府引导基金的运作效率,更能在提升投资回报率方面发挥关键作用。
其四,优化了政府引导基金的退出机制,为GP提供更多退出选择。
《指导意见》优化了政府引导基金的退出机制,包括建立容错机制、S基金(私募股权二级市场基金)退出渠道等。这为GP提供了更多的退出选择,有助于解决政府引导基金长期存在的退出难问题。
通过建立容错机制,可以容忍正常投资风险,优化全链条、全生命周期考核评价体系。同时,通过发展S基金,可以提高资金流动性。通过拓宽退出渠道,为GP提供了更多元化的退出选择,有效降低了投资风险。
这些优化措施,不仅让GP敢于担当、勇于创新,为高质量发展贡献智慧和力量,提高其运作效率和影响力,进而吸引更多社会资本参与政府引导基金。
三、持续优化,构建发展新生态
尽管《指导意见》为政府投资基金的高质量发展提供了有力的政策支撑和行动指南,但在实际操作中仍有一些需要优化的地方,还需进一步立足“顶层设计”,持续解锁政府引导基金驱动创新发展的“新动能”,以更好地构建政府投资基金发展“新生态”。
一是根据产业布局设立投资基金,形成特色产业集群。
各区域应立足自身产业发展实际,对重大、重点和重要项目采用产业投资基金的方式进行直接投资,以推动产业升级和形成特色产业集群。这不仅有助于地方政府根据本地产业发展需求合理配置资源,推动产业升级,还有助于形成特色产业集群,增强区域竞争力。
二是完善分级分类管理机制,破解同质化竞争难题。
对于产业投资类基金,建议根据级别进行优化,国家级与地方联动,形成合力;省市级统筹发展,避免重复建设;而县级及以下限制发展,实施差异化管理,提高资金使用效率。
各级政府可根据自身财力和资源禀赋,合理统筹基金布局,防止无序竞争。如此,政府投资基金能够更好地发挥各自优势,形成错位竞争格局,促进创投市场的健康有序发展。
三是鼓励开发区发展投资基金,形成产业集聚效应。
相较于以民生为主的县、区,开发区(经济开发区、高新开发区等)尽管是区级单位,但却是区域经济发展的主战场,在推动产业升级与科技创新方面具有得天独厚的优势,其发展离不开资本的助力,理应被赋予更多发展基金的权利和责任。但在当前的分级体系中似乎被淡化了。
因此,我们呼吁各开发区充分利用自身优势资源与政策环境,大力发展投资基金事业。通过设立多样化的投资基金、引入优质的管理团队以及构建完善的退出机制等措施,为开发区内的企业提供更为丰富的融资渠道与成长机会,以支持产业升级、科技创新,促进其快速成长,形成产业集聚效应,从而推动区域经济快速健康发展。
四是设立母基金支持创业投资,降低投资运营成本。
对于创业投资项目,建议地方政府设立母基金,选择市场化、专业化能力强的机构进行合作。政府引导基金应避免直接参与VC阶段的投资,而是通过母基金间接支持创业投资。这不仅可以提高资金使用效率,还可以降低投资风险,吸引更多社会资本参与创业投资。
通过设立母基金并引入市场化、专业化机构进行合作,可以充分发挥其在投早、投小、投长期、投硬科技方面的优势,加速科技成果转化和产业升级。同时,通过间接支持创业投资,可以降低政府引导基金的投资风险和运营成本,提高其运作效率和影响力。
五是设立普惠制天使基金,推动科技成果快速转化。
有条件的城市,可以设立普惠制天使基金,可为达到一定标准的企业提供投资支持。例如,对承担重点项目、重要人才引进或重要发明的企业给予普惠制投资支持。
普惠制天使基金的设立,可为企业提供更广泛的融资渠道和创新支持。通过对符合条件的企业给予普惠制投资支持,可以鼓励更多企业积极参与创新创业活动,推动科技成果转化和产业升级。
六是建立健全评价机制和信用体系,提高基金运作的公正性。
针对当前存在的体制标准界定问题,建立健全 GP评价机制和信用体系,从而避免因通过招标确定GP而导致众多券商涌入该行业、花钱买行业排名等相关问题的出现。对于CVC而言,更应避免此类不当行为的介入,以确保市场的公平竞争与健康发展。
评价机制和信用体系的构建,可以通过透明、公正的基金运作机制,促进GP提高投资水平和风险管理能力,从而提升政府引导基金的运营效率和服务质量,增强投资者信心,吸引更多社会资本的积极参与。
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