如何发挥好政策性银行在经济转型中的作用

摘要

我国自1994年设立了中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行这三家政策性银行,至今已有30年历史。政策性银行立足于服务国家战略,承担商业银行“干不了”和“干不好”的重要业务和职能,在各自领域发挥积极作用,是我国经济高质量发展不可或缺的推手。当前政策性银行面临着一些新要求新挑战,亟需提升对政策性银行的资金支持和保障,明确其政策性定位,发挥其独特优势,增强结构性货币政策的效力,为我国加速绿色低碳转型、发展新质生产力提供强有力的金融支持。


01

政策性银行的独特优势和结构性作用


(一)政策性银行在执行结构性货币政策时效果更佳

随着金融市场的不断复杂化和变化,传统的货币政策的传导方式和效果日益不确定,特别是在过度宽松、过度紧缩的货币政策下,可能引发重大危机。因此,需要结构性货币政策来实现目标并维护金融稳定。政策性银行具有明显的结构性特征,其资金直达性特别适用于具有较高外部性、收益率较低、回报周期较长的民生和基础设施类项目,弥补商业银行投放意愿和能力相对有限的市场失灵短板,提高货币政策的效力。

(二)政策性银行承担需要政府干预和支持的特殊业务

政策性银行的一些业务涉及重要的国家安全和国家战略发展领域。这些业务不适合大型商业银行,原因在于不少大型商业银行在境外上市并接受当地审计,可能涉及信息泄露和国家安全风险。尤其是,政策性银行还开展一些特殊的政策扶持业务,如产业政策、支持和补贴政策、对外政策等相关政策业务,需要进行一定的非市场化、行政化操作,这类业务显然不适合市场导向的商业银行,只能由政策性银行来执行开展。

(三)政策性银行具有重要的调节功能

我国发展不充分不均衡,市场机制在资源配置中存在失灵问题,全国有十个省份商业金融服务不足,金融对实体经济的支持不到位,央行明确要求政策性银行发挥积极作用,加速解决这些地区长期存在的结构性问题。纯粹的市场机制无法实现最优资源配置,只有政策性银行介入,才能解决区域发展不平衡和不充分的问题。客观上,在效率与公平之间存在较大矛盾的情况下,政策性银行也发挥着重要作用。例如,在保障粮食安全的任务中,虽然政府鼓励农民种植粮食,但在某些地区种粮并不经济,经济利益驱动导致粮食生产不足。这时,政策性金融通过资金调节发挥作用,与商业金融协作,实现优势互补和共赢,让农民愿种粮,确保国家粮食安全。

(四)政策性银行在新质生产力发展中具有支撑和奠基作用

政策性银行在结构转型和新质生产力发展中不可或缺。其重要作用体现在绿色金融、科技金融、普惠金融、数字金融等多个方面。这些领域与培育发展新质生产力紧密相关。一方面,政策性银行有能力提供较长期限的中长期资金,能从战略和宏观的角度出发,先行进入具有战略意义的重要领域和薄弱环节,积极培育市场环境和市场主体,发挥传导中枢和资金杠杆作用,促进金融资源优化配置,培育未来几十年能够引领全球经济和产业的战略支柱产业和未来产业,为这些重点领域中的企业提供重要的金融支持。另一方面,新质生产力发展对公共基础设施特别是新型基础设施有较大需求,政策性银行作为增加公共产品的重要支撑和推动力量,在推动新型基础设施建设,支持产业数字化、智能化和绿色化转型方面,能够发挥更大作用。

(五)政策性银行具有风险承担和吸收的显著优势

第一,在信用风险方面,企业在技术创新过程中伴随着较高的风险,商业银行往往因资本监管或者资产质量限制,无法持续提供信贷支持,政策性银行具有资本金优势,可承受较高的风险。第二,在政治风险方面,随着大国竞争的加剧,许多企业在“走出去”和创新过程中受到制裁,限制了许多商业银行的资金进入,而政策性银行可以持续给予资金支持。第三,在资产负债管理和银行流动性管理方面,政策性银行的流动性管理相比商业银行更为简单,在中长期信贷资金的供给上具有一定的优势,在支持企业创新中更具重要性。第四,在消化和吸收风险方面,政策性金融机构凭借其体量、批发优势和机构特性,在有效化解房地产和地方债风险方面,可发挥重要的引领性作用。


02

政策性银行当前面临问题


(一)政策性银行的资金保障不足

近年来,政策性银行面临资产负债可持续性方面的压力。由于金融市场价格下行,商业银行的导向发生改变,与政策性金融机构的客户重叠更加突出。政策性银行的负债端成本相对较高,盈利平衡点发生了明显位移,利差大幅缩小,甚至出现负利差的情况。政策性银行的政府支持资金得不到相应保障,由于国际同业的资本补充和资金来源受到限制,政策性银行的资金主要依赖于依赖于市场发债,一旦遇到利率上升的环境,其自身发展可持续性就面临较大问题。这在一定程度上限制了政策性银行在重要的结构性工具的作用。

(二)政策性银行面临新的业务挑战

第一,公共基础设施投融资体制向使用者付费模式为主的市场化、民营化转变,项目实施主体在需求测算及价格机制设计方面经验不足,可能导致政策性银行在短期内投资节奏放缓。第二,目前政策性银行客户结构以国有企业为主,支持民营、外企参与公共基础设施建设的经验较少,仍需进一步探索。


03

关于政策性银行未来发展的建议


(一)明确政策性银行定位,发挥好独特的优势

央行拥有许多结构性货币政策工具,主要通过一般商业银行实施,政策性银行的参与并不普遍,应当充分发挥政策性银行的政策性和结构性优势,将政策性银行视为货币政策结构性传导的关键渠道之一。同时,在国内经济高质量发展和国际竞争加剧的背景下,政策性银行应迅速调整相应的功能,适应当前发展阶段的新变化、满足不同的政策性需求。应高度重视发挥政策性金融在支持实体经济,特别是先进制造业、战略新兴产业和新兴生产力领域的显著优势,创新结构性工具,为政策性金融提供所需的支持,赢得国际竞争新优势。

(二)为政策性银行提供充分保障

统筹政策性银行的职能担当和风险补偿,适度提高政策支持和保障力度,为政策性银行稳健发展创造良好条件。第一,建立常态化的资金补充机制,由国家财政或主权财富基金在一定条件下向政策性银行追加资金。第二,扩大低成本的资金来源,加强与社保基金、外汇基金合作,为政策性银行提供本外币的长期资金来源。第三,给予政策性银行一定的准财政补贴和税收优惠。第四,采取有别于商业银行的差异化监管措施,如实行不一样的风险权重。

(三)完善结构性工具箱,增强结构性货币政策效力

第一,针对外贸、外资、制造业、科技创新等关键领域,制定长期性的结构性政策工具。第二,建立和完善正向激励机制,将金融机构在特定领域的贷款增量与可获得的再贷款、再贴现额度及利率挂钩,以激励其增加投放,尽早见效。第三,适当扩大抵押品范围,考虑涵盖更多种类的金融资产,以提升结构性货币政策工具的灵活性。第四,探索新型货币政策,借鉴美联储购买房屋抵押支持债券的做法,通过央行购买政策性金融债或其他抵押支持债券,释放流动性,降低政策性金融机构的负债端成本,更好发挥政策性银行准财政的作用,推动绿色低碳转型和高质量发展。



来源

作者信息:

涂永红(中国人民大学国际货币研究所副所长、教授)

刘力嘉(中国人民大学国际货币研究所研究助理)



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