二战后,为防止军国主义复活,日本在美国指导下制定《日本国宪法》(又称《和平宪法》),严格限制军事能力,包括禁止其拥有军队,不允许保留陆海空军及其他战力,只能维持自卫队用于防御外部攻击。此后,美国根据1951年《美日安全保障条约》在日本驻军,为其提供防卫支持。美日军事防务关系捆绑加深。2008年金融危机后,为共享亚洲繁荣,遏制中国崛起,美国提出“重返亚太战略”,将日本作为在印太对抗所谓“中国威胁”的重要战略支点,对日政策不断放松。与此同时,日本国内政治右倾化日益加剧,尤其在防务领域,一面宣称坚持“专守防卫”,实际不断突破禁区,向打造“反击战力”转变。这无疑成为日本防务工业发展的关键转折点。本文旨在通过对日本防卫安全政策的解读,探究其最新重大调整对防务工业发展的影响,为我了解周边安全形势和潜在风险提供思考。
一、日本防卫安全政策:从“专守防卫”到“攻防兼备”
2022年12月16日,日本政府批准通过《国家安全保障战略》(NSS)、《国家防卫战略》(NDS)和《防卫力量整备计划》(DBP)三份安全保障文件(下简称“安保三文件”)。其中,2022版NSS取代了2013年首次指定的NSS,确定了日本未来10年的安全政策;2022版NDS取代了之前的《国家防卫计划大纲》(NDPG),重点概述了日本防卫战略中安全战略部分;2022版DBP则是对《中期国家防卫力量整备计划》的替代升级,明确了未来5年实施NDS所需的防卫费用总额和具体武器装备规模。
岸田政府将新安保三文件的出台称之为日本二战以来安全政策的“重大转变”。此前,日本一直主张“专守防卫”政策,即“只能用最低限度的防卫力量在日本领土内进行防御性作战,不能拥有进攻性武器,更不能对他国实施先发制人的攻击”,其实施以自卫为目的。期间“矛”的角色由美军担任,日本自卫队则始终扮演“盾”的角色。此次修订标志着日本防务技术发展“专守防卫”向“攻防兼备”转变。此外,岸田政权还在短期内两度修改武器装备出口原则,不断放宽出口限制,为其进一步突破禁区创造条件。
(一)安保三文件加强日本“打击能力”建设
安保三文件规定了日本加强防卫体系的新举措,包括:一是通过“自由开放的印度-太平洋”(FOIP)愿景积极创造对日本有利的国际环境;二是强化日美同盟,深化与捷克等国家的合作;三是确保“反击能力”,强化无缝防卫态势,特别是在从西南九州延伸到北部台湾的南西群岛;四是加强国防工业基础,推动武器转让,即政府资助的武器出口。
安保三文件中与防务装备和技术发展相关的重点变化如下:
1.发展“反击能力”
2022版《国家安全保障战略》最显著的变化在于发展进攻性军事力量,以获得“反击能力”,使日本能够在必要时对敌方领土内的目标实施远距离打击。为发展防区外打击能力,2022版《国家防卫战略》中明确规定将快速开发并采购空基、陆基和海基远程反舰导弹和对陆攻击导弹。例如,升级现有导弹,将12型地对舰导弹升级为地对舰、舰对舰和空对舰导弹;研发高超声速武器,继续推进高超声速滑翔弹(HVGP)和高超声速导弹研究与生产;研发新型导弹,开发射程更远、雷达截面更低、机动性更强的新型多任务反舰导弹;采购远程导弹,加大从美国采购联合攻击导弹(JSM)、联合空对地防区外导弹(JASSM)、“战斧”巡航导弹。
2.关注新兴技术
2018年的《国家防卫计划大纲》虽然也提及技术现代化,但自2022年开始,日本在安保三文件才着重强调利用人工智能、网络安全、电子战、无人系统等新兴技术,提高战斗力和作战效率。例如,无人系统方面,加强开发和采购无人机、无人水面航行器和无人水下航行器等无人设备,用于攻击、监视/侦察、扫雷等;电子战方面,采购具备通信和雷达干扰能力的网络电子战系统,开发防区外电子战飞机和防区内干扰器,并加快部署高能激光和高能微波系统对抗小型无人机;人工智能方面,包括研究利用人工智能分析作战行动方针以支持指挥员决策,以及利用人工智能自动收集并分析开源数据,包括各国军事动向、社交网站信息等,从而预测未来安全形势。
3.深化国际合作
此前,日本在防卫能力建设方面更集中在国内,而新的安保三文件则更加强调与美国、澳大利亚等盟国及其他国家进行联合研发和装备采购合作。例如,与美国在“互惠准入协定”、“采购与交叉服务协定”、“防务装备和技术转让协定”等制度框架下加强防务合作,推进在太空、网络、电磁等领域作战合作;与澳大利亚在《日澳安全合作联合宣言》指导下深化防卫装备和技术合作,开展演习和轮流部署行动;与英国、意大利联合开发下⼀代战斗机,并推动与下⼀代战斗机等有⼈驾驶飞机协同的作战支援无人机研发,这也是日本首次与除美以外的其他国家开展大型防卫装备研发活动。此外,2022版《国家防卫计划大纲》还提出加强日本官民合作,包括涉及援助基金,推动防卫装备和技术向海外出口。
图1 日英意下一代战斗机(示意图)
来源:2023财年日本国防计划和预算概览
(二)《防卫装备转移三原则》放宽日本武器出口限制
2014年4月1日,安倍政府根据《国家安全保障战略》制定《防卫装备转移三原则》(下简称“三原则”),以“防卫装备”替代“武器”,以“转移”替代“出口”,彻底取代之前的《武器出口三原则及其相关政策方针》。2022年,随着三份新安保文件的出台,“三原则”的修改也提上日程,武器出口的限制不断放开。
三个月内两度修改。2023年12月22日,岸田政府修订《防卫装备转移三原则》及《防务装备转移运用指南》(下简称“运用指南”),大幅放宽武器出口规则,首次允许出口杀伤性武器。2024年3月26日,日本政府再度修改相关规则,放宽对外联合开发武器限制,解除战斗机出口禁令,并允许向美国以外的国家提供维修能力。两次修改情况如下表1所示。
表1 《防卫装备转移三原则》近两次主要修改情况
其中,2023年版“三原则”修改主要是为了向美国出口日产“爱国者”地对空导弹成品,以应对美长期援乌导致拦截导弹库存不足的问题,而此前日本只可生产“爱国者”导弹的零部件。2024年对“三原则”修改主要是为了将日本与英意在“全球空战计划”下生产的下一代战机直接出口给伙伴国以外的国家,目前已包括美国、法国、德国、英国、意大利、澳大利亚、印度、瑞典、新加坡、菲律宾、印尼、马来西亚、越南、泰国及阿联酋共15国。
二、对日本防卫工业发展的影响
日本防卫工业可简要概括为“3+3”模式。第一个“3”为三阶段,包括防卫技术研发、武器装备生产、后勤保障支持三大主要阶段;第二个“3”为三主体,涉及“官产学”三类参与机构。其中“官”为防卫装备厅,负责总体需求和规划;“产”为军工企业,是研发生产主力;“学”为科研院校,承担辅助研发作用。
此前,受进攻性武器研发限制、杀伤性武器出口限制等多方因素制约,日本防卫工业面临合同少、成本高、研发受阻等挑战。随着新“安保三文件”和“装备出口三原则”的出台,日本防卫工业面临的问题正得到有效改善。例如,极大推动日本防卫机构加大对先进新兴技术研发投入;允许杀伤性武器的生产出口为日本军工企业崛起带来可能;国际合作的加深还推动日本防卫后勤保障基础设施建设。具体影响如下所示。
(一)重视新兴技术,投入力度加大
加大对新兴技术研发投入,瞄准未来战力。新安保三文件发布后,日本防卫省不断加大对人工智能、电子战、无人系统等相关技术的研发。以人工智能为例,日本正计划在目标探测和识别、情报收集和分析、后勤支持等多个领域加强AI应用,并在2025财年预算请求中新增多个AI项目,包括开发AI远程监控系统、自动化仓库、AI预测供应需求系统等,其余AI相关项目如表2所示。
表2 日本2025财年防务预算请求中的AI项目
AI项目情况 | 申请资金(亿日元) |
日本自卫队人工智能基础构建 | 290 |
利用人工智能开发供应需求预测系统 | 190 |
用于主要自卫队营地安全的远程监控系统 | 180 |
更换地面波测量系统 | 137 |
战术人工智能演示卫星原型开发 | 53 |
供应仓库自动化 | 43 |
网络领域决策支持系统的开发 | 41 |
利用人工智能进行开源情报自动收集分析 | 13 |
在本地环境部署生成式人工智能 | 4 |
其他 | 1.3 |
总计 | 952.3 |
新设防卫技术研发机构,强化官产学合作。2024年,日本防卫省防卫装备厅在原有研发体系基础上,新增两机构(如图2所示)。2024年10月,日本防卫装备厅成立防卫创新科学技术研究所(DISTI),参考美国防高级研究计划局(DARPA)和国防创新部门(DIU)的模式,搭建起与产业界、学术界合作的桥梁,在高难度目标牵引下,开发突破性功能和技术,使先进科学技术快速应用于日本防务装备。同月,日本防卫装备厅还成立“新世代装备研究所”,以取代“下一代装备研究所”,下设AI/网络、太空/传感和电子应对3个研究部,主要根据2022版安保三文件明确的七大支柱开展研发活动,涉及人工智能、网络保护、下一代红外传感器、高功率激光等先进新兴技术。
图2 日本防卫装备厅组织架构
(二)解禁“反击力量”,杀伤性武器订单增多
日本开启杀伤性武器订单接收模式,相关产能同步提升。此前,日本三菱电机公司曾在2023年10月向菲律宾交付过一套空中监视雷达系统(FPS-3ME雷达),这是日本首次向外国政府出口成品国防装备。但自2024年武器出口三原则修订后,日本不仅可向美国等任何授权国出口其国内生产的装备成品,还可出口包括杀伤性武器在内的武器系统。2024年7月28日,日本宣布将向美国出口价值30亿日元的“爱国者先进能力”-3(PAC-3)导弹。该订单由美国防承包商洛克希德·马丁公司授权日本三菱重工生产,目前三菱重工在其许可下每年可生产约30枚PAC-3导弹,未来将增至60枚。为实现产能快速提升,三菱重工将寻求数千万美元投资,建设PAC-3新的生产工厂和产线,以满足不断提高的国内外需求。
此前,日本防务工业的主要客户为日本自卫队,海外业务少,导致大批日本军工企业难以创收,相关企业数量不断下降。据日经亚洲报道,过去二十年内,日本已有100多家企业退出防务行业。当前,防务收入仍仅占日本军工企业收入的极小部分。根据斯德哥尔摩国际和平研究所统计数据显示,作为日本防务产业界首屈一指的三菱重工,其2022年及2023年防务收入分别占总收入的10%和11.7%。而随着装备生产和出口限制的解除,三菱重工、川崎重工和石川岛播磨重工等军工企业2024财年的防卫业务营收额预计将增长25%。可以预见的是,未来,随着日本对爱国者导弹、下一代战机等武器装备的生产能力不断成熟,其将借助国外军工巨头已经开发成熟的市场快速融入国际供应链中,极大刺激其防务收入增长,进一步推动其国内防务工业发展。
(三)深化国际合作,后勤维修需求提升
当前,随着日本与美国、澳大利亚、韩国、菲律宾等印太国家的海上联合演习和轮流部署行动日益增多,这些国家对舰船及战机的维修需求也不断扩大。在此背景下,新修订的《防卫装备转移三原则》允许日本向美国及其他安全伙伴提供维修和类似服务,势必将推动更多日本企业加入武器装备维修网络,使日本防务产业体系不断壮大。
美日正推动在日本维修美军大型舰船。迄今为止,日本船企主要修理没有战斗能力的美军舰艇,例如运输舰、补给舰等保障性船只。2024年4月,美日商议对以横须贺基地为据点在日本周边开展活动的美国海军第七舰队大型舰船进行维修,主力舰船包括“罗纳德·里根”号航空母舰以及导弹驱逐舰等。未来,日本还将更多地参与驱逐舰等其他作战舰艇的维修保障,如舰艇拆解、大修等实质性工作。日本海上自卫队利用的日本企业造船所,预计也将被作为美军大型舰船维修地点进行有效利用。日本舰船后勤维修基地将不断扩大,维修能力将加速提升,后续或将承接除美以外其他国家的维修订单。
三、对印太地区安全形势的影响
安保三文件的修订,以及日本武器出口范围不断放宽,正加速推动日本防务工业发展,将对我周边区域安全造成多重影响。一方面,美日同盟进一步深化。日本将彻底沦为美国在印太地区重要的武器生产和维修基地。日本防务工业的发展将在很大程度上支持美在印太地区的军事活动,例如,美舰船无需返回美本土进行大修,极大缩短舰艇停运时长,从而提升美舰艇在南海、台湾海峡等我周边区域开展军事行动的能力,而美未来在印太地区的武器消耗也能得到快速且低成本的补充,也为美挑起南海、东北亚等区域的地缘政治冲突提供支持;另一方面,日本加大向东南亚国家军援及防务出口。目前,日本政府正通过“政府安全保障能力强化支援”(OSA)工具无偿向菲律宾、印度尼西亚提供武器装备,这将一定程度上帮助日本打开东南亚防务市场,未来军援接受国或将与日本开展规模更大、更稳定的防务合作,日本防务装备向我周边国家转移将加剧我与其领土争端和平解决难度,对我周边安全带来挑战。
然而,正如日本外相岩屋毅所说,中国是日本搬不走的邻居。中日双方仍有维护区域和平稳定的强烈需求和意愿,印太地区安全仍改善之机。且日本新首相石破茂上台后,已多次表达访华意愿,不断释放对华友好信号,其未来防务政策走向也将深刻影响印太地区安全形势。至于具体走向,仍需拭目以待。
作者简介
张怡 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室
研究方向:科技战略、科技创新