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挪威政府主权财富基金投资经验对我国政府投资基金高质量发展的启示

2025年1月7日,国务院办公厅印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),提出7方面25条措施,旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系,促进政府投资基金高质量发展。为促进我国形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局,我们有必要借鉴挪威政府主权财富基金投资成功的经验,利用好“油气基金”和推动绿色转型,真正让财富属于人民,把资金用在解决国内的发展不平衡、不充分的矛盾,培养和发展新质生产力,走社会主义共同富裕道路。

挪威政府主权财富基金的绿色转型之路

主权基金是对由政府注资成立的投资基金的总称。它是各个国家以其拥有的金融资产(通常是国家储备的一部分)组建而成的,由本国控制、通过投资运营而获取高额收益的基金。在挪威的有识之士看来,他们认为挪威是发现了两次石油:一次是在大陆架上;另一次是在金融市场上,以此论证基金的治理结构非常重要。1969年在挪威大陆架上,正在这里作业的“海洋维京号”的钻探平台,找到了世界上最大油田——“厄科菲斯克油田”,很快这一消息在1969年圣诞前夕向挪威人民公布。此时,挪威政治家们做出了一个非常英明的决定。他们决定把这些资源放入一个基金中。这就是基金的首次存款。1996年,挪威基金存入了20亿挪威克朗,当时没有人认为这个基金会发展到特别大。这个基金的初衷,就是将从大陆架上获得的财富转化为金融资产。如今,这个基金从最初的20亿挪威克朗,增值到了超过18.87万亿挪威克朗。其中包括投入基金的资金,在金融市场上获得的回报以及货币(汇率)效应。

油气产业是挪威经济的支柱产业,多年来产值占其国内生产总值两成以上、对外出口总值一半以上。上世纪70年代初以来,油气产业已为挪威贡献了近两万亿美元国内生产总值。2024年,笔者在挪威考察期间,注意到产油大国汽柴油每升价格高达14元至18元人民币,远高于我国和全球绝大多数国家甚至为全球最高。更令人意外的是,在挪威城乡道路上,中国产的新能源车比亚迪小鹏汽车、名爵、蔚来、岚图等比比皆是。数据显示,2023年挪威全国销售新车中电动车比例高达82.4%。这一现象的背后,是挪威政府对汽油和柴油征收高额税费,包括二氧化碳税和道路使用税,这些高额税费大大增加燃油车使用成本。此外,政府通过一系列激励政策,推动普及新能源汽车。例如,消费者购买新能源车时可免缴增值税和购置税,并享有免费停车、道路收费优惠等福利。30多年来,挪威政府通过“石油基金”的主权财富基金,推动汽车“油改电”以推进实现碳中和目标。另一方面,挪威通过增加可再生能源比重,特别是风能和水力,大幅减少了电力生产中的碳排放,以实现“从源头到终端”的净零排放,为实现绿色转型铺平了道路。

挪威政府主权财富基金确保“可持续”的秘诀

1969年挪威刚发现油气资源时,挪威人均GDP排名在北欧五国垫底,当时国内有一些人主张将所有油气收入用于提升挪威人的生活水平。但挪威政府在经过广泛讨论后,最终决定以油气收入为基础,成立“石油基金”,投资全球主要股市和债券市场,用红利“反哺”社会。在2023年,挪威政府又向该基金投入了680亿美元的资金,是全球最大的单一投资人,迄今为止,该基金已向全球72个国家和地区做出11149项投资,“石油基金”在证券市场的增值部分早已超过了从油气收入存入的部分。现该基金管理规模达到1.7万亿美元,已成为全球最大主权财富基金。目前,这一模式也被包括沙特阿拉伯、卡塔尔在内的多个石油出口国借鉴。除此之外,新加坡的淡马锡公司,也是国际公认的主权基金的成功典型。

通常一个国家很难长期保有大量的财富,历史上从未有过一个长期成功的基金。为何挪威政府主权财富基金能做到了,其成功的秘诀又有哪些呢?掌管全球最大主权财富基金的管理运营商是挪威银行投资管理公司CEO尼古拉·坦根,他日前在接受采访时讲述了该基金的故事——它是如何作为一个世代项目建立起来的,以及它的治理结构和运作模式。具体来说:成功因素之一是制度设计非常成功。成功因素之一是从国家财政部获得的委托非常严格且清晰。成功因素之二是广泛的政治支持。每年都会提交一份白皮书,向议会报告,以确保基金委托中的所有变化都获得所有政治党派的同意。因为这样一来,无论议会或政府如何更替,基金主要方针不会发生变化。成功因素之三是决定每年从基金中提取多少资金的支出规则,这个规则限制在3%。我们有明确的分工,不参与资金支出问题,那是政府的事务,基金的目标只有一个,那就是赚钱。成功因素之四是透明度,这非常重要。它对挪威人民非常透明,是唯一一个每年两次公开所有持仓的基金。我们实际上有550万个投资人,因为这个基金是公民所有的,平均每人持有21.9万美元基金。

政府投资基金成为耐心资本市场的“压舱石”

近年来,各省市纷纷设立政府投资基金,“千亿基金俱乐部”持续扩容,方兴未艾。1月7日,国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》,此次《指导意见》一大亮点是鼓励政府基金要做“耐心资本”,更好地跟踪投资表现并容忍正常投资风险,以营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。中挪两国虽然制度不同,但挪威政府主权财富基金的成功经验尤其是坚持市场化、透明化、专业化等原则,规范运作政府投资基金,尤其值得我国借鉴:一是当前应将发展壮大耐心资本应该成为政府投资基金的重要职责和使命。政府投资基金在于稳定资本市场、促进科技创新和产业创新,在发展新质生产力中扮演着非常重要的角色,作用不可替代;二是政府投资基金是由各级政府单独出资或与社会资本共同出资设立。要采用股权投资等市场化方式,发挥好政府“有形之手”的引导带动作用,充分尊重市场规律,采用市场化方式支持创新创业和相关产业发展,提升基金专业化市场化运作水平,积极引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业;三是政府基金在运作上,要提升专业化市场化运作水平,规范基金运作管理,充分发挥基金管理人作用,让专业的人做专业的事。在需要长期布局的领域,采取接续投资方式,确保投资延续性,有利于更好发挥耐心资本的作用;四是要建立健全容错机制,提高投资效率。科技创新发展过程充满不确定性,基金投资本身就具有较大的风险性。挪威政府主权基金投资曾经也有失败案例:如对Meta、亚马逊苹果微软英伟达的投资失败,这些公司在2022年上半年对挪威政府主权财富基金的回报拖累最大,导致该基金上半年合计亏损金额高达1740亿美元(约合人民币11800亿元),全球回报率为-14.4%。为此,‌要破解“不想投、不敢投”困境,推动更好地投早、投小、投长期、投硬科技,有效培育新质生产力,为稳增长、稳投资注入强劲动能,更好地支持经济社会高质量发展。

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