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原文 ：《生育补贴制度：补贴谁？怎么给？》

作者 | 浙江大学公共管理学院    马高明

图片 | 网络

10月28日，国务院办公厅印发了《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，正式在公共政策维度上提出建立生育补贴制度。然而，生育补贴制度在建设过程中，存在着补贴谁、谁补贴、给多少、怎么给等一系列政策问题。特别是，生育补贴制度是应该补贴给全体公民，还是补贴给特定群体，这仍存在较多争论。鉴于此，浙江大学课题组对浙江、四川、河南等地的生育补贴制度进行了调研，期间收集了近万份家庭调查问卷数据。我们从补贴的需求、资金的供给和政策的保障等三个方面提出对策建议。

生育补贴政策不应该向全社会“撒胡椒面”，而应该集中有限财力，为有生育需求的群体提供支持。调查数据显示，家庭生育意愿和生育行为会随着家庭收入与教育的提高而逐渐下滑，表明低收入家庭注重经济支持，而中高收入家庭更注重非经济支持。因此，课题组估计家庭需求具有异质性，我们尝试将其分为四组：第一组是低收入一孩家庭，这组家庭对生育补贴的需求很高，而且非常有可能生育二孩乃至多孩；第二组是低收入多孩家庭，这组家庭对生育补贴的需求也很高，但更多是出于对实际育儿成本共担的需要；第三组是中高收入一孩家庭，这组家庭以养育质量为优先，因此对生育补贴的需求并不强烈，但生育意愿不太会受政策影响改变；第四组是中高收入多孩家庭，这组家庭生育意愿较强，并且不受生育补贴影响。由此，我们可以预测，生育补贴制度的核心对象应该以低收入家庭为主，他们生育多孩意愿也更为强烈，对于抚养孩子的经济支持更为敏感。因此，现阶段，聚焦低收入家庭的生育补贴方案至少有三方面的优势：一是鼓励生育养育，二是减少财政压力，三是支持弱势家庭。

生育补贴制度绝不应局限于以地方财政为主的补贴，而应该以生育保险、税收减免、生育补贴为主力，社会救助、慈善捐助、企业协助等为辅助，形成完整的补贴制度。首先，应该重新考虑生育保险的制度设计，建议逐步从覆盖企业职工向灵活就业人员全覆盖，加快实现对城乡女性的广泛覆盖，将其从原有的劳动保护角色转变为生育支持角色。浙江省在这个方面已经做出了非常好的探索，其他省份也可以因地制宜推动相关政策改革工作。其次，税收减免政策天然面向中高收入群体，特别已有政策已经对拥有多个孩子的家庭提供减免额度，所以这部分群体不应该再享受生育补贴。但是，在政策宣传中，我们将把这部分税收减免金额也纳入生育补贴制度，是国家为家庭提供的经济支持举措。再次，生育补贴应以补弱为主，为低收入家庭生育养育提供经济支持，所以这部分补助群体应严格限定。当然，一旦开始经济审核，就面临着非常多的政策程序问题，也需要政府根据地方实际统筹考虑，建立长效机制。最后，社会救助、慈善捐助和企业帮扶中应该尽可能为多孩家庭倾斜，形成多元协助机制。总体来看，生育补贴制度一定要跳出财政为主的狭隘供给框架，将现有支持政策有效整合起来，形成生育政策组合拳，共同为人口均衡发展提供支持。

生育补贴制度一旦实施，最核心的环节就是建立监督机制，确保政策可持续性运行。为此，中央、省级和市级层面应该建立相应的财责监督机制：首先，中央应负责专项税收减免工作，主要面向中高收入家庭，通过宣传形成广泛的社会影响力。其次，省级政府，特别是医疗保障局，应重点做好生育保险和生育津贴的工作，逐步将生育保险扩面至灵活就业人员乃至全体城乡居民，为广大女性群体提供生育经济支持。生育保险要处理好与医疗保险之间的关系，防止出现基金亏空等问题。最后，生育补贴应由市县地方政府负责，量力而行，重点支持低收入家庭生育和养育孩子。中央要督促各省市县之间加强协调，防止出现生育补贴标准盲目攀比的现象。如果中央推进政策顶层设计，省级讲求制度创新性，市县明确措施实用性，层层嵌合，生育补贴制度就一定能够发挥人口发展“推进器”作用。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1933期第4版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：王立尧