我国电力服务均等化经过了怎样的发展之路?目前存在哪些不足?未来又要如何进一步完善?
文|魏俊杰 朱晓佳 朱旭峰
ID | BMR2004
电力在现代社会中占据着举足轻重的地位,它是推动经济发展与社会进步的关键能源。然而,受地区经济不平衡和城乡二元结构等因素影响,我国电力服务在区域和城乡间存在显著差异,这对社会公平发展形成了一定制约,随着社会的发展,电力服务均等化愈发受到关注。
所谓电力服务均等化,是指不论居民居住区域、城乡分布或收入水平如何,都能够消费得起与自身生存发展需要相适应、质量稳定可靠的电力。
我国电力服务均等化经过了怎样的发展之路?目前存在哪些不足?未来又要如何进一步完善?
01
农村电力:从无电到有电
改革开放以来,我国电力行业实现了历史性跨越发展,发电装机容量和发电量大幅增长,为经济社会发展提供了坚实的能源支撑。
曾经,我国广大农村地区缺电少电现象严重,“无电区” 广泛存在。1978年,我国发电装机容量为5712万千瓦,发电量为2565.5亿千瓦时,到2022年已经分别达到25.6亿千瓦和8.7万亿千瓦时;同时我国人均发电量和人均生活用电量也在不断增长,人均发电量从1990年的547千瓦时/人增长到2021年的5945千瓦时/人,人均生活用电量从41千瓦时/人增长到835千瓦时/人(如图1)。40多年来,我国电力行业由小变大,由弱变强,支撑和见证了经济的腾飞和国家的崛起。
然而,由于经济社会发展不平衡,我国曾长期存在“无电区”现象。1978年,全国县、乡、村通电率分别为94.5%、86.8%、61.1%,农村缺电少电情况严重,制约了农村地区的经济发展。到2000年底,我国仅剩4个无电县,户通电率达到了98.03%,相对改革开放初期,农村的通电情况已得到大幅度改善。但2000年时,我国仍有704个无电乡、14311个无电村,574万户家庭没有用上电。这些地区多为老、少、边、穷地区,人口稀少,经济不发达且远离大电网,电网建设的成本高、难度大且成本难以回收。解决这些地区的用电问题,是保障人民基本用电权利、促进社会共享发展的基本要求。
21世纪以来,我国坚持推动无电区建设。2005年国家发展改革委发布通知,要求大力推动无电区建设。2012年,南方电网公司加大对边远少数民族地区电网建设投资,解决了最后8.18万无电人口用电问题,实现了电网覆盖范围内“户户通电”。2013年,国家能源局制定并实施《全面解决无电人口用电问题3年行动计划(2013—2015年)》。2015年,随着青海地区全部人口实现通电,国家电网公司供电区域内也实现了“户户通电”。至此,我国全体公民的用电权利和生活发展得到基本保障。多年的坚守兑现了“全面建成小康社会,一个不能少;共同富裕路上,一个不能掉队”的庄严承诺,也为推进电力服务均等化的下一阶段奠定了坚实的基础。
02
目标:城乡同网同质同价
在迈向21世纪的世纪之交,我国电力服务存在区域、城乡电力服务质量和城乡电力服务价格差距较大的问题。在服务质量方面,西部和农村地区电网建设落后,导致电压不足和供电稳定性低。在电力价格方面,农村电价普遍高于城市电价,部分地区甚至电价奇高。据当时《安徽日报》报道,1997年13%的安徽省农村电价超过1元/千瓦时,部分地区超过2元/千瓦时,远高于城市地区。这导致了农村电力消费水平较低,产业用电难以满足,阻碍了农村经济的发展。
这一现象的出现是由于20世纪我国农村地区10千伏、400伏以及入户电网多由农村居民以村集体形式集资进行建设,电网建设资金来源相对不足。因而农村电网基础设施相对落后,更新维护困难,电网供电不足且质量较差。此外,农村居民居住相对分散,供电路线较长且线路损耗大,维护和运营成本高,农村电工和乡镇电管站人员工资也由农村电费支出。这些成本转嫁到用户身上,导致电价居高不下。农村电力体制管理的不健全加重了这一问题。
为解决这些问题,1998年国务院提出“两改一同价”,要求加大投资力度促进农村电网改造,改革农村电力管理体制,实现农村电价和城市电价统筹,最终实现城乡居民生活用电同网同价。经过两期农村电网改造、电力管理体制规范化以及电力价格改革,农村电价大幅度下降,供电安全性和质量得到了显著提升。国家还启动了中西部农网完善工程,有效缩小了区域间农村供电水平的差异。2010年我国提出新一轮农村电网改造升级工程,2013年完成时农村地区的供电可靠率达到99.93%,农村综合电压合格率达到98.8%。经过两轮农村电网改造升级,城乡和区域间的供电服务差距减小,电力服务均等化水平进一步提升。
党的十八大以来,我国政府对电力服务均等化建设提出了更高要求。在全国实现电力服务全覆盖,大多数地区享受优质电力服务的情况下,贫困地区的电力服务供给不足、质量不高,贫困民众电力消费能力较低成为必须解决的问题。
精准扶贫为解决这些问题并进一步推动电力服务均等化提供了重要契机。一方面,精准扶贫要求促进贫困地区电力基础设施建设,提高贫困地区电力供给水平和电力服务质量。2016年,国家能源局发布通知,要求到2020年全国农村地区能源普遍服务水平显著提高,贫困地区电力普遍服务水平基本达到本省平均水平,基本实现农村动力电全覆盖。电力行业积极响应号召,大力投入贫困地区电力基础设施建设。到2020年,随着新一轮农网改造提升任务完成,全国3.3万个自然村都通上了动力电,“三区三州”和抵边村寨的电力服务水平得到较大程度提升。
另一方面,精准扶贫的开展有利于增加民众收入,提高民众的电力消费能力和水平。在这一过程中,电力行业利用行业优势积极开展光伏、水电、天然气等开发扶贫项目,增强了贫困地区自我发展能力。电力供应的保障也有利于促进贫困地区产业经济发展,提高当地居民收入水平。2020年,我国绝对贫困人口全部脱贫,宣告全面建成小康社会,电力服务均等化水平到达新高度。
03
挑战:缩小区域差距
经过改革开放以来四十多年坚持不懈的努力,我国电力服务实现了人口全覆盖的目标。随着绝对贫困的消除和农村电网三轮改造的完成,我国电力服务均等化达到了较高水平,取得了显著的成就。但我国电力服务依然面对区域、城乡和群体间服务质量和消费水平差距明显等问题。
一是区域间差异明显。我国各省份在用户平均供电可靠率和人均生活用电消费水平方面存在较大差异(如图2)。从用户平均供电可靠率来看,北京、天津、上海、江苏、浙江等地高于99.95%,而甘肃、青海、广西、黑龙江、西藏等地则低于99.81%。在人均用电方面,北京市2021年的人均生活用电为1308.3千瓦时/人,而宁夏仅为495.25千瓦时/人,东部沿海地区的人均生活用电量远高于西部和东北地区。这种区域间的差异表明我国电力服务在不同省份之间的发展不均衡,沿海地区电力消费最高,而西北、西南地区电力消费则低于全国水平。
二是城乡间差距持续。21世纪以来,我国对农村电网升级改造投入了大量资金,但城乡供电可靠性和电力消费水平方面仍然存在较大的差异。
三是群体间消费不平衡。在群体层面,存在贫困地区和低收入人群电力消费水平较低,群体间电力消费差距较大等问题。虽然电力可及性问题已经得到解决,但“用不起电”问题依然存在。有研究指出,我国贫困地区用能水平远低于全国平均水平,不仅如此,家庭收入水平与家庭电力消费呈现高度正相关。因此,进一步提高电力服务均等化水平,需要在改善农村和偏远地区电力服务基础设施的基础上,关注和提升这些地区居民的电力消费能力。
04
路径:加强基础设施改造与提升电力消费能力
要进一步提高我国电力服务均等化水平,需要在基础设施建设和居民电力消费能力两方面发力。具体而言,在基础设施建设方面,需要通过加大政策支持力度促进农村和西部地区电网建设,通过技术创新提升供电可靠性水平,从而缩小区域和城乡在电力服务基础设施和服务质量上的差异。在提升居民电力消费能力方面,需要建立合理的电力普遍服务补偿机制,通过差异化定价或电价补贴政策减轻居民电力消费负担,以及推动城乡和区域协调发展提高居民收入水平,从而缩小群体间电力消费水平差异。
加大政策支持力度,推动西部和乡村电力基础设施升级改造。面对当前城乡和区域间电力服务质量和消费水平差距较大的问题,需要对西部和农村地区,特别是贫困地区的电网继续进行改造升级。这些地区居住人口相对分散,电网改造升级的投资大但收益回收慢,电网改造资金压力较大。因而需要加强中央和地方财政资金支持力度,利用超长期国债等投资电网基础设施建设,配合相关税收优惠政策,减小区域和城乡电力基础设施差距。同时,可以推进新能源发展与地区电力基础设施升级相结合,探索在税收、土地等方面的政策优惠,吸引社会资本参与新能源项目建设,缓解电力基础设施建设的资金压力,助力贫困地区和农村的电力基础设施建设。
推动电力技术创新,提高电力服务质量和供电可靠性。倡导电力行业推进数字电网、分布式能源和储能等技术的创新发展。数字电网技术的发展可以促进城乡电网的互联互通,实现对电力系统的远程监控,能够提高电力系统的稳定性和可靠性,实现高质量、智能化的电力服务供给;分布式光伏、风能可以补充传统供电方式,从而提高整体供电的可靠性。同时,分布式能源技术使得能源可以本地化生产,能够降低供电成本,减少能源传输损耗,提高能源利用效率;此外,储能技术的发展可以改变电能同时性和集中性的特点,有助于平抑可再生能源的间歇性问题,也可以用于平衡城乡间的供需时间差异,从而提高供电的稳定性和可靠性。
保障居民用电价格,建立合理的电力普遍服务补偿机制。电力服务均等化要求确保所有用户能以合理的价格,获得可靠的、持续的基本电力服务。保障所有居民用电价格合理公平是电力服务均等化的基础要求之一。偏远地区和农村地区远离大电网,电网建设成本高,运行和损耗成本也较高,要让所有地区居民以合理价格获得电力服务,需要建立合理的供电价格补偿机制。
推进差异化电价和免费电政策,减轻贫困家庭的电力消费负担。2012年起我国实施了阶梯电价政策,这一政策通过分段电量定价实现了细分市场的差别定价,降低了用电量少的用户用电成本,也提高了整体用电效率。针对贫困群众,可以考虑进一步细化差异化定价策略,或通过电价优惠政策等确保贫困群体能够以更低的价格获得基本电力服务。
推进区域和城乡协调发展,提高居民电力消费能力。要解决区域、城乡和不同群体间电力消费水平差距较大等问题,关键在于通过推进区域和城乡协调发展,提高中西部地区、农村地区以及贫困居民的电力消费水平。坚持实施区域协调发展政策,促进区域间资源优势互补,通过中央专项转移支付、省际定向帮扶等政策,缩小区域间经济发展差距;坚持乡村振兴战略,促进农村产业和经济发展,提供更多就业机会以提高农村居民收入水平;坚持推进再分配体系建设与完善,提高收入分配的公平性,保障农村居民和贫困地区居民消费电力的能力,推动电力服务均等化水平的进一步提升,从而促进全体民众共享发展成果。
作者 | 魏俊杰,系中国南方电网有限责任公司研究部副总经理;朱晓佳,系清华大学公共管理学院博士研究生;朱旭峰,系清华大学公共管理学院院长、教授)【基金信息:中国南方电网有限责任公司“国有企业政策研究范式探索实践”资助项目】
来源 | 《商学院》杂志2025年1月刊