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一、“非我族类”的历史阴影
1572年8月24日，是天主教圣人圣巴托罗缪（St.Bartholomew）的主祭节日。这位远游东方的圣徒，被视为手工业者——皮革匠、石膏匠、裁缝、装订商——的守护神。在法兰西王国都城巴黎，圣徒的庆典在前一天夜晚演化为一场天主教徒与法国王室针对“胡格诺派”，也即加尔文归正教派信徒的屠杀。全副武装的法王瑞士卫队与巴黎民兵冲入街巷、踢开房门，将胡格诺信徒无分男女老幼地拉倒街上处死。上至将军贵族，下到贩夫走卒，“异端”的鲜血浸透了巴黎的道路，尸体堵塞了塞纳河的水流，以至于巴黎市民不能从河中取水数月之久——这就是“圣巴托罗缪日屠杀”。
惨剧震撼从法国辐射全欧，直至今日仍然是天主教会必须铭记的宗教宽容反面教材，但将其置于16-17世纪动荡波折的欧洲宗教改革大背景下，则也不过是时人司空见惯的宗教暴力中的又一起新例。在日内瓦，“日内瓦教皇”加尔文以改革宗的清规戒律严格统治着城市；在南北德意志，新教与天主教诸侯针对异端信仰的城市彼此敌视，雇佣兵甚至正规军劫掠、屠城之事屡见不鲜。在宗教战争的压力下，统治者与普通民众都越来越激进，越来越狂热，来自异端的敌对威胁——无论真伪——都让他们更确信采取暴力对策的必要性。多年以后，荷兰裔美国历史学家亨德里克・房龙在《宽容》一书中回顾了肇始于宗教冲突的不宽容思想，并总结了“出于惰性的不宽容、出于无知的不宽容、出于自私自利的不宽容”这三种仇恨渊源。房龙清楚地指出，惰性使人怠于了解不同于自己的群体，无知往往使人对陌生者感到恐惧，而私利则加剧和放大了采取迫害与敌对的动机。三种因素叠加累积，将国家与民族投向复仇与暴力的深渊之中。在宗教冲突最激烈的地区和时期，一段谣言、一次暗杀、一场斗殴，就足以点燃积蓄已久的干柴，将燎原之火传遍公国甚至整个王国。对于信徒来说，他们因生活贫苦而缺乏了解自己“敌人”的耐心和信息渠道，更兼因统治者的煽动与诱导而对“敌人”充满愤怒——既然刀枪所加之人，既是信仰的异端、王权的公敌，又是经济的食利者、财富的聚集人，那么还有什么理由让大家继续等待呢？
欧洲人在宗教战争的残酷洗礼中逐渐理解宽容的必要性。《奥格斯堡和约》确立并由《威斯特伐利亚和约》重申的宗教自由条款——也即“教随国定”，不过是打开了通往驱逐仇恨与重建宽容漫长道路的一道小门。嗣后几个世纪之中，对外来民族的排斥，对政见异端的迫害，沙文主义的崛起，直至两次大战时期奥斯曼土耳其对亚美尼亚人、纳粹德国对犹太人、吉普赛人与斯拉夫人的“现代性”大屠杀，不断用血的教训证明着宽容缺失的巨大代价。虽然“非我族类、其心必异”是来自东方古国的《左传》，但对于“他者”的警惕、排斥、敌视乃至迫害，并无例外地根植于各个文化传统之中。可以这样说，人类社会的历史，始终伴随着一片“非我族类”历史乌云投下的漫长阴影。
二、仇恨言论与大屠杀的开始
（种族灭绝的十个步骤。可以看到，歧视与非人化处在行动早期，也是着手进行屠杀的基本前提）
在回顾20世纪30-40年代纳粹德国的种族灭绝暴行时，学者往往会强调，大屠杀并非开始于毒气室、集中营，而是开始于德意志的报纸、广播、宣传册与街头演说。这其实形象地向我们展示了一场大屠杀的完整链条——试图驱动一个国家、民族，尤其是千万个价值观念各异的社会成员，以统一甚至于狂热的意志投入对另外一群人类同胞的迫害和毁灭之中，从一开始就不是一件容易的事情。孟子云，恻隐之心，人皆有之，人类长期共同生活形成的社会化特征、国家与民族塑造的共同体意识，以及大屠杀要求的对社会内部成员的区分对待，注定会让许多投身其中的成员产生抵触——在电影《万湖会议》中，来自总理府的副秘书长就两次质问统筹种族灭绝的党卫军全国副总指挥莱因哈德·海因里希——将一批在柏林有广泛亲友关系的犹太人直接处决，会让柏林市民感到恐慌与不满；即便是以服从命令为天职的士兵，面对机械的处决任务，尤其是对妇女、儿童的处决任务，也会产生深度创伤。对于最热忱的纳粹党徒来说，“最终解决方案”当然是针对第三帝国敌人的合理对策，但更多的普通人——士兵、司机、医生、清洁工、工程师——处决对象也是他们相处数十年的邻居、同事、战友甚至家人，是一个共享文化传统甚至天主教信仰的德意志公民，最起码是一个人。大屠杀的策划者在考虑一切问题之前，面临的第一难题不是组织，也非技术，而是人性。
对“异端”“异教徒”的恐惧并没有因宗教战争和解约文而隐入历史，对犹太人的仇恨在19-20世纪几乎是欧洲国家共享的“习俗”。在法国，以“德雷福斯案件”代表，进步左翼与保守右翼之间进行了长达数十年的论战，范围从社会正义、开明包容直到第三共和国的合法性基础；在德国，一战的失败促使鲁登道夫创造出“刀刺在背”（Stab-in-the-Back）神话，也即德意志帝国并非在军事上被击败，而是在后方被为富不仁的犹太人、阴谋叛乱的社会主义者和共产党人背叛了。“刀刺在背”理论为德意志的复仇主义与排外主义提供了绝佳理由，进而成为纳粹党推广其种族主义政策的一大支柱。1930年代初期，魏玛共和国的历任政府都未能妥善处理战争赔款与经济危机，日益严峻的经济形势和不断下滑的生活水平促使更多德国民众将目光集中在“最显著”的犹太人群体——与德国工商业巨头与主要财团达成和解的纳粹党当然不会如施特拉塞的理论那样，将矛头指向自己的金主和后盾，相比之下，在城市中产阶级影响巨大，德国民众更加熟悉的犹太人则成为危机的最佳替罪羊。一整套仇恨宣传和仇恨言论，逐渐为大屠杀机器的启动注入润滑油。
从1933年控制国家开始，纳粹政权就不断打压德国的独立媒体，广泛建立国家控制的广播和印刷媒体，并将其置于宣传家戈培尔的控制之下。这些机构不断制造和宣扬有关犹太人、罗姆人、吉普赛人与斯拉夫人等其他所谓“劣等民族”的仇恨言论，以虚假信息和谎言饲养怒火，让系统性迫害与灭绝拥有更扎实的民众基础。希特勒将这些人群贬低为“除了具有传染性的政治和身体疾病之外什么也没有”，德国的教育和文化体系开始系统性否认这些民族的文化、历史、传统，经过修改的德国国内法则逐步将他们排除在得到保护的公民身份以外。如果说在和平时期，对自己的同胞斧刃相加有悖人性，那么在“千年帝国”的伟大使命面前，在英美帝国的围剿面前，在“劣等民族”的背叛面前，在纳粹政权基于现代科层体系精心建立、分工明确的“最终解决方案”面前，一个普通的德国人是否还能保证自己的“恻隐之心”？仇恨言论与种族理论促使德国人将大屠杀的受害者视为敌人甚至是“非人”，异化为对自身生活与国家安全产生巨大威胁的“他者”；战争的压力促使德国人放弃思考与责任，投身一场更大的“事业”，将自身的选择权拱手交给纳粹党；精心设计的“现代组织”，则模糊法与不法、道德与耻辱之间的边界，让每一个置身事内的德国人都有充分理由推脱责任，自我安慰甚至将一切正当化。鲍曼指出，道德冷漠（indifference）与道德盲视（invisibility）是大屠杀在观念上得以实现的重要前提，由于冷漠和盲视，受害者的情感、苦难不再成为德国人的共情对象，甚至可以成为“帝国事业”的胜利证明，而仇恨言论无疑是让行为者放弃道德的元凶之一。
纳粹政权的“经典案例”没有随着纽伦堡审判与联合国建立就被彻底消灭。冷战时期及之后，仇恨言论造成的惨剧仍然在世界范围内上演。在拉美，冷战的意识形态斗争促使阿根廷政府联合多个军政府开展一场“肮脏战争”，以残酷的反叛乱政策来消除左翼运动带来的影响。军政府的宣传将游击队和同情左翼的教会人员、知识分子描述为恐怖分子和暴徒，将行刑队的大规模秘密处决与对村庄的恐吓性摧毁美化为“恢复秩序”。在非洲，比利时殖民者留下的种族差异在谣言的培育下演化为胡图族与图西族的仇恨。1994年的种族屠杀导致100多万人在不到三个月的时间内被有计划地杀害，但是以Radio Libre des Mille Collines为代表的种族主义媒体自1990年开始就不断宣扬暴力和复仇理论。在《卢旺达饭店》中，影片还原了当时胡图族广播的一段经典宣传——图西族不再是他们的同胞，而是“蟑螂”“老鼠”，号召胡图族用枪支甚至砍刀去“除害”。这种非人化宣传促使种族灭绝的直接凶手与支持者不再有心理负担与愧疚感。在巴尔干，仇恨和虚假宣传在波斯尼亚战争（也即前南内战）的混战中发挥了臭名昭著的作用。塞族控制的媒体不断妖魔化波斯尼亚穆斯林，煽动民众的彼此对立，最终引发了1995年7月震惊世界的斯雷布雷尼察惨案。即便在今天，我们也不难从以色列政府、议会与媒体的极端主义宣传和言论中，听到针对巴勒斯坦尤其是加沙民众的仇恨与排斥。我们几乎可以确定无疑地说，如果有一场种族灭绝或者是大屠杀，那么它的起源一定能够追溯到一场仇恨宣传和仇恨言论上。而反过来，声势浩大的仇恨言论，也不可避免地增加了暴力、屠杀的风险。
三、仇恨言论的追责与国际应对
二战结束后，对大屠杀心有余悸的盟国政府着手从两方面对种族灭绝以及有关的仇恨言论进行国际规制——一方面，在欧洲国际军事法庭的纽伦堡审判中，一批在纳粹政权中以宣传、媒体和种族主义理论服务的纳粹党徒被定有罪，其根据之一就是前述针对犹太及其他民族的仇恨宣传；另一方面，在波兰裔国际法学者莱姆金为代表的一批人权组织、学者的不断呼吁下，联合国大会于1948年通过了《防止及惩治灭绝种族罪公约》并开放各国签约。公约第3条明确宣示，缔约国承诺将“直接公然煽动灭绝种族”在内的五种行为视为国际罪行，并履行防止和惩治义务，这就从法律上确认了仇恨宣传和仇恨言论的不法性。由此开始，国际社会围绕着联合国的各项人权文书和人权机制，展开针对仇恨言论的规制努力，并试图在层出不穷的各类仇恨言论新形势、新变化、新渠道上“堵漏”，防止二战的悲剧重演。
由于国际法的不成体系特征以及国际法社会的“无政府状态”，国际法缺乏统一的中央立法、司法与执法机构，作为国际治理协调核心的联合国也距离“世界政府”相当遥远，种种因素都使得仇恨言论的国际法规制呈现出碎片性。自1945年至今，多项国际人权条约都涉及煽动仇恨言论的规制。除前述《灭种罪公约》外，1966年联大通过的《公民权利和政治权利国际公约》在第20条明确规定，“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨之主张，构成煽动歧视、敌视或强暴者，应以法律禁止之”。根据这项规定，国际法对各国禁止仇恨言论设置了两项条件：第一是各国须经国内法程序判断某项言论是否属于“鼓吹民族、种族或宗教仇恨之主张”，第二则是这些言论必须达到一定的标准，也即“构成煽动歧视、敌视或强暴”。1983年，负责解释和监督《公民权利和政治权利国际公约》适用的人权事务委员会在其第11号一般性意见中解释到，如果想要这一条具体落实，那就必须有一条法律，明确规定这种仇恨言论与主张是如何违反公共政策，并应当如何加以制裁，这就将规制仇恨言论的具体标准、义务交还给各国国内立法。同时，《公民权利和政治权利国际公约》的第19条“表达自由”也强调，表达自由也有限度与边界，各国政府可以在“尊重他人权利或名誉”或者“保障国家安全或公共秩序或公共卫生或风化”的必要限度内加以规制。
1965年通过的《消除一切形式种族歧视公约》专门从种族歧视的角度，对于宣扬种族理论和种族歧视的言论进行规制。其第3—5条规定，缔约国应当谴责任何提倡种族优越的理论，并采取积极措施根除煽动歧视或进行歧视的行为，这具体就包括了宣布煽动种族歧视或种族仇恨言论为犯罪行为并依法惩治、宣告有关组织非法，以及禁止公共当局提倡或煽动种族歧视。这种国家规制，也要适当考虑世界人权宣言和其他国际公约所载的表达自由原则。《消除一切形式种族歧视公约》的条约机构消除种族歧视委员会在第35号一般性建议中强调，一方面，各国都应该注意到一个事实，那就是煽动性言论并不一定直接呈现为“种族歧视言论”，它有可能是间接、隐蔽的；另一方面，各国在规制过程中除了按照《公约》要求对可能构成犯罪的行为进行打击外，也要区分程度和内容，对达不到门槛的仇恨言论以行政或社会等多种方式加以治理，不应拘泥在刑法一条路径，同时注意在表达自由与仇恨言论之间标准的谨慎划分。
除了这几项国际人权文书，一系列区域性公约，例如《美洲反对种族主义、种族歧视和有关不容忍行为公约》以及《非洲人权与民族权宪章》，都对仇恨宣传、仇恨言论的法律规制，以及国家平衡表达自由与公共秩序做出了规定。由于《公约》和其他国际人权文书都包括“权利不得滥用”的基本要求，因此基于人格尊严、平等而对仇恨言论加以表达上的合法限制，也是国际人权法在实践中发展出来的一条平衡表达自由与防治仇恨宣传的方法。许多人权条约机构、司法机构都在个案中判断强调，必须系统和整体地看待规制仇恨言论与允许表达自由之间的关系，也即仇恨言论本身是否达到了门槛，仇恨言论是否属于正当的表达自由，国家的应对之道又是否适度合法。其中权衡，彰显出人权治理的复杂和艰难。
前述法律文件更多是以国际法形式将治理仇恨言论与宣传的职责交由缔约各国的国内立法承担，国际社会——无论是国际舆论还是国际组织——更多承担支持、监督职能。当然，在《防止及惩治灭绝种族罪公约》将煽动灭绝种族规定为一种国际罪行后，国际社会直接惩治仇恨言论的制度基础也大为拓展。数个国际刑法领域的重要区域性法庭，如前南斯拉夫国际刑事法庭、东帝汶严重罪行特别法庭以及卢旺达国际刑事法庭，都在其《规约》或《组织法》中明确了煽动种族灭绝的不法性以及相应惩治措施。在卢旺达大屠杀发生后，卢旺达国际刑庭审理的“媒体案”，即是针对煽动种族暴力和大屠杀的责任人展开的。2003年12月，卢旺达国际刑庭宣判了RTLM的负责人纳西马纳以及另一份报刊总编纳泽因“策划实施大屠杀，政治煽动和直接参与大屠杀”有罪。正如前文所言，在缺乏媒体传播平台的卢旺达，广播电台与报纸杂志具有相当影响力，针对这些平台责任人的审判，也开创了利用媒体煽动种族仇杀与仇恨宣传者直接担负法律责任的历史先河。
冷战结束以来，互联网平台的快速发展为仇恨言论的规制提出了新难题——如何在匿名、隐蔽且分散的互联网社会进行有效的仇恨宣传预防？如何使互联网媒介的快速传播特征不被激进主义者轻易利用？在国际社会，欧盟较早地以法律形式对这一问题进行处理，代表性结果是《布达佩斯（也即网络犯罪）公约附加议定书》，将经由网络信息途径实施的种族主义宣传定为犯罪行为。2008年，欧洲委员会制定了《关于打击种族主义和仇外心理的框架决定》，并决定在《数字服务法》框架之下，对搜索引擎、社交媒体平台进行更严格的仇恨言论监督。虽然欧盟官方十分努力地试图在互联网领域取得打击仇恨言论的成果，并且从某种意义上，欧洲国家同时作为大屠杀曾经责任人与受害者的复杂身份进一步激发了其采取积极行动的立场，但是立法规制的选择性、政治化、偏向性问题，仍在近年来暴露出来。与此同时，2001年，联大会议通过的《德班宣言和行动纲领》强调了信息技术在应对和传播仇恨言论两方面的可能影响，一方面鼓励各国政府加强对媒体平台的监管和治理，另一方面也呼吁互联网服务提供商针对仇恨言论进行自主规制，设立自愿遵守的行为守则和自我管理措施。近年来互联网平台越来越多地强调人权尽责义务，其中就包括平台主动防范仇恨言论的重要责任。
2010年，联合国人权理事会专家在多轮研讨之后推出了《关于禁止构成煽动歧视、敌视或暴力的鼓吹民族、种族或宗教仇恨言论的拉巴特行动计划》（《拉巴特行动计划》），作为指导应对仇恨言论的国际人权标准。2019年，联合国秘书长又发布了《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》，对仇恨言论定义、应对未来愿景以及联合国基本承诺做出了澄清。这些文件在国际法上是所谓的“软法文件”，虽不具有约束力，但是对各国而言是有效的道德约束及技术指引。
以国际法与国内法互相配合，国际社会在对抗仇恨宣传方面已经取得了许多成就与突破，但是新冠肺炎疫情以及更为晚近的全球各地区宗教、种族冲突或许证明，“徒法不足以自行”，仅仅有各国的美好愿景与法律条文，单独依靠法律强制与惩罚，或许还不足以应对日益汹涌的仇恨浪潮。
四、摆脱“非我族类”的循环？
不宽容的三种来源——懒惰、无知和自私，在一定程度上可以被严肃和完善的法律治理遏制。良好的法治将能够促使当事人充分认识到仇恨宣传的代价，促使他们有更大动因遵从法律，拒绝仇恨言论。但是正如二战时期纳粹政权的种族政策以文化、教育和宣传开始，对仇恨言论的战争，除了有法律的尖利牙齿，也要有文化与教育的和风细雨，潜移默化。在1965年，《消除一切形式种族歧视公约》第7条就已经指出，各国应当“在讲授、教育、文化及新闻方面以打击导致种族歧视之偏见，并增进国家间及种族或民族团体间的谅解、容恕与睦谊”。就整个人类历史的经验与教训来看，如果我们试图从更长的历史维度防止仇恨言论再次引发暴力和惨剧，那么教育、文化与新闻宣传，是摆脱“非我族类、其心必异”循环的更佳途径。
教育系统——更具体地说，学校、教师以及整套教学体系，既是许多青年人形成世界观和价值观的场所，也是传播人权和宽容理念的殿堂。联合国教科文机构指出，在许多情况下，社会成员对仇恨言论的接纳与宣扬并不一定是一种有意识行为，而也可能出于对其后果与影响的无知——也就是房龙所说的“无知的不宽容”。面对新冠肺炎疫情时期大幅提高的仇恨与排外主义，教科文组织在2021年特别举办了联合国教育应对仇恨言论全球教育部长会议，希望通过加强各国教育系统的协同合作，来从根本上奠定平等、包容、开放社会的基础。联合国秘书长的《联合国关于仇恨言论的战略和行动计划》将教育视为“促进全球公民教育的价值观和技能”的前提，教科文组织则在《通过教育应对仇恨言论》等文件中强调，让学习者掌握识别和应对仇恨和不公正的技能，让他们接受尊重多样性和人权的价值观，并教会他们了解仇恨言论和表达自由之间的区别，是各国教育者能够并且应当担负起的道德责任。这种教育，应当以尊重和自尊及真正的相互平等为基础，其背后展现出国家充足的人力和财力资源支持。在跨越文化、种族和宗教鸿沟方面，教育可以让那些尚未被仇恨宣传荼毒的社会成员更早和更深刻地理解宽容的意义。
除了传统意义上的学校教育，一种更广泛的“全民教育”——文化与传媒——也在应对仇恨宣传方面具有重要作用。消除种族歧视委员会曾经指出，“为了促进民族间的理解，平衡和客观地陈述历史是必不可少的”，这既包括对于一个国家历史上曾经做出巨大贡献，取得丰富科学、文化成就的民族进行充分肯定，对其传统加以充分保护，也包括对于那些“不太光彩”的种族暴行或仇恨罪行进行持续纪念与反思。文化和传媒平台不仅应当向民众负责地提供准确而无偏见的历史与现实信息，还应该与政府合作，不断加强信息受众的识别能力，促使他们形成辨识、抵御仇恨言论的客观能力与信息素养，培育一个健康社会应当具有的理性、负责参与公共讨论的能力。为此，一个国家的每个领域——一般民众、民间社会、政治人物、行政人员、教育人士、警务机构、法律界和司法机构——都应当参与其中，塑造一种具有包容和建设性的信息宣传和教育政策。虽然这可能要等到“百年树人”的漫长阶段，才能够发挥作用，但这也是人类社会应对仇恨并化解仇恨的根本道路。
最后，让我们回顾2021年中国代表在联合国教育应对仇恨言论全球教育部长会议上的发言：首先是通过教育铸牢人类命运共同体意识，让和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值根植于学生心中；其次是培养数字时代的健全人格和青年人的信息辨别能力；最后，是通过教育进一步推动文明交流。仇恨宣传的历史几乎同人们与之斗争的历史一样悠久，它的漫长阴影不止笼罩许多历史，也伴随淋漓鲜血。法律可以为仇恨言论规制奠定“硬框架”，但在这个动荡和多变的时代，唯有真正理解宽容的意义并将它传授给我们的后代，我们才有可能赢得对仇恨言论的胜利。