中国香港特区迈向有为政府的关键界限，在于收支能配合社会经济发展、并明晰提供何种程度公共服务。而在“更谨慎管理好公共财政的同时，推动经济提速同样重要”
12月15日，正值公务员是否应减薪“共度时艰”等话题在当地热议之际，承载“减赤”重压的中国香港特区新一份《财政预算案》公众咨询正式开始。
依照初步估算，当地于2024/25财政年度（4月初至次年3月底）的综合赤字将约为1000亿元（港币，下同），与2月预计的481亿元相比翻倍有余。此外，因此千亿级估算已涵盖发行及偿还债券收入的数字。如将发债项剔除，实际赤字规模会更大。
舆论哗然，源于这已是当地第三年出现千亿级规模赤字。从2021年起至今，当地累计赤字已达7000亿元左右。连续“入不敷出”后，特区政府在盈余高峰期的1.2万亿元储备已下降至10月底的不足6000亿元，仅大约为当地八个月政府开支。
作为极易受到外部因素影响的小型城市经济体，特别是在坚持联系汇率制度下，财政政策是当地进行宏观调控的主要工具，因此其理财哲学对赤字话题相对敏感。《香港基本法》亦在相关条文中订明，“财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”
三年至五年，是香港特区政府近日对可能恢复财政平衡开出的时间表。但当地各界则更关注有哪些具体途径与措施，因其将涉及多重宏观微观问题，如赤字源于周期性还是结构性、怎样开源与节流、如何协调有为政府与赤字关系等。尤其是后者，在经济结构调整压力日益吃重下，如何开源节流“过紧日子”，同时适度结构性财政扩张支持经济发展，殊为不易。
依照统计口径的不同，中国香港近年来的赤字规模情况亦有细微差别，这本身就包含了降低赤字的一些可能财务性途径：
在当地相对独特的财政框架下，按照《公共财政条例》，香港特区政府的收支由一般收入账目和基金账目组成。前者是特区政府的主要账目及提供资源的主要机制，负责记录各部门的日常收支。后者则包括政府为理财及特定用途而通过决议所设立的基金（又称“法定基金”），包括债券基金、土地基金等，但其并不纳入到政府预算内。
与此相关的，则是当地赤字计算亦有两种各有短长处的算法，即“现金收付制”及“应计制”。在前一种方法中，政府举债筹集的资金会被列入抵消财政赤字。在应计制下，则被认为可更全面地看到政府的资产及负债，包括前者未涵盖的外汇基金、房委会及其他政府基金的盈亏。
以2022/23财政年度为例，按前者计算得到的综合财务表现为2943亿元亏损，后者则录得1223亿元赤字。而2024/25财政年度《财政预算案》最终可能也会数以千亿计的赤字，则是按照现金收付制方法计算得出。
不管采用何种方式计算，赤字均源于入不敷出。粗浅计算，当地2024/25财政年度赤字受一系列因素影响，例如环球经济复苏表现不如预期、企业经营状况稍差影响利得税收入、资产市场受压影响卖地收入及相关税收，加上政府推出多项逆周期措施以助经济复苏和转型等。
首先具体计算收入部分，当地财政收入主要分为经营收入与非经营收入。前者指计入政府一般收入账目和土地基金的所有收入。从财政收入结构看，则有五大项来源，分别是利得税、地价收入、印花税、薪俸税和投资收入。
整体而言，当前特区财政收入主要特点是“财政总收入倚重经营收入，经营收入倚重税收收入，税收收入倚重直接税收入”。在特区政府的预算结构中，这种收入方式因其波动性较强曾被多次提及需要改善。
以土地及房产等收入为例，其增减就会双重影响到政府预算账目中的经营账目和资本账目。这源于经营账目内的收入即经营收入，主要来源为利得税、薪俸税及和房产土地有关的印花税等。而资本账目内的收入则主要为地价收入，包括卖地和（更改土地用途）补地价收益。
在过去十个财政年度中，平均每年度的地价收入是1076亿元，因此土地交易每每担当起“减赤主力”角色。但截至10月底，本财政年度当地各项土地交易收入（招标、涉及私人协约、契约修订、换地等收入等）仅约为37亿元，只是年初时预估数字的一成左右。
土地不“香”并非特殊情况。受市场周期等因素的影响，2023/24财政年度当地的地价收入也仅为194亿元，较预算减少656亿元，也远低于以往财政年度。与之相关的，则是印花税的收入亦相对下降。
在使得赤字数字持续增加的支出方面：受疫情影响，特区政府为帮助市民渡过难关，因此使出很多所谓“派糖”的利民惠民措施。除此以外，更受关注的则是当地一系列可预计且相对硬性开支，例如投入资源巩固经济增长势头及改善公共服务，继续提速推进北部都会区建设等开支。
在中国香港特区的财政支出结构中，教育支出整体比较稳定，约占支出近两成；在此基础上，由于上一届政府推出了一些新的福利政策，导致过去几年社会福利开支增长比较快。正如香港特区政府财政司司长陈茂波所言，“福利、医疗及教育开支都与民生相关，面对人口急速老龄化，医疗和福利开支增长的确会有压力。”
“在这三大项主要的经常开支中，确实存在一个潜在的问题，就是随着人口老龄化程度加剧，老年人口持续增加，整体的福利和医疗支出方面会有一定的刚性增长。”香港一国两制研究中心研究总监方舟认为。
据香港特区政府统计处推算，香港2046年65岁及以上占总人口比例将增至近四成。这或许将意味着香港未来的公共开支占比仍将持续提升。事实上，在2024/25财政年度，香港特区政府的总开支预算7769亿元，其中经常性开支达5800亿元，同比增加约7%；相较于2014年的4000亿元左右，支出已增加接近一倍。
按照香港特区立法会在数年前一份名为《特区公共理财政策和财政状况》的文件显示：上世纪80年代至90年代初期，公共开支占本地生产总值的比例平均约为16%。其后该比例不断上升，并于2003/04年达到22%的高峰。特区政府承诺将公共开支占本地生产总值的比例控制在20%或以下。但以2023/24年度为例，其公共开支已经达到本地生产总值的25%。
综合收支整体情况，统计当地近五年剔除债券收支后的财政数字，情况则更难言乐观：除2022财政年度获得237亿元盈余，2021、2023及2024财政年度的赤字分别为2518亿元、1883亿元以及1719亿元。加之前述2025年度或将出现的近1000亿元赤字，意味着五年赤字总额接近7000亿元。
受前述一系列因果影响，依照香港特区政府的最新预算：至2025年3月底，当地财政储备将降至约6330亿元，五年累减约5270亿元。如与2019年盈余高峰时期的1.17万亿元比较，则累计减少了约45%。而即使按照较为乐观的估计方法，这一数字在未来三年内或仍将持续增加。
三年连续千亿级规模的赤字出现后，除总量累计增加备受关注，中国香港特区对此的核心关注还包括：其一，如何开源节流；其二，赤字属于周期性（短期、较易消灭）还是结构性（中长期、难以消灭）。
先看前者。要在未来数年内恢复收支平衡，中国香港特区政府在开源与节流方面皆有较大压力。但作为高度外向型的城市经济体，在当地独特的政经环境（税基较小等）中，节流难度或许相对较小。
税基较小且税率较低，这源于香港延续多年来的简单税制，特别是因为没有消费税，要想提高税率其实并不容易。近年来特区政府在此方面所进行的一项尝试，便是调整高收入人士薪俸税税率、对年薪超出500万元以上的部分提高1%的税率（即超出500万元的部分需缴16%的税）。虽相较于新加坡的个人所得税税率最高不超过22%而言仍有空间，但是也被普遍认为不可能持续性上调过多。
开源的另外一条措施，被认为在于考虑释放公共资产价值，包括推行部分私有化及重推租置计划，并检讨政府服务收费，以循序渐进方式提升成本回收率。而这亦牵涉到一系列棘手问题，前者如一次性出售公屋是否可行，后者如提升大学及公共交通收费等。
在此基础上，私有化其实亦包含了前述应计制账目（accrual-based accounts）中的部分资产，包括外汇基金、港铁、机管局等。其中，外汇基金主要用于维持当地的联系汇率。在不可随意动用这一基本前提下，部分盈利被认为可拨归库房。此外，出售部分交通设施的股份套现的意见近日亦被多位人士频频提及。
再以大学学费为例，香港特区政府于2024年6月公布将陆续提高八大院校的学费，预计于2027/28学年会将学费的成本收回率改善至13.4%，虽这与此前设定的18%目标仍有一定差距，但已经引发大学学位是公共服务而非商品、不应分科收费等讨论。
在此方面，多位受访者亦向《财经》指出：香港特区政府要从以往的小政府向有为政府过渡，其间一条值得非常注意的界限，便是税收如何配合社会经济各方面发展，各种公共服务到底提供到什么程度。“一方面是操作简单的低税率，另一方面则是政府要严守公共财政纪律，量入为出、避免赤字。不能既要又要还要。”
“为尽量减低对一般市民及中产人士的影响，政府对于‘开源’（加税）做法相当忍手（审慎）。当局正按计划削减开支，检视是否有空间进一步削减开支，研究如何加大力度推进。”陈茂波亦透露称，“已与评级机构沟通过，对方支持特区政府做法，不急于在一年至两年内收支平衡，否则对社会震荡较大。按照特区政府财政储备能力，以过渡形式进行财政整合较为合适。”
“在开源方面，香港今年落实了个人收入所得税两级制、住宅物业差饷累进制，增加商业登记费。三项措施共带来额外30多亿元的收入，很有限。从香港自身条件和目前的经济状况来看，进一步开源的空间也非常有限。”香港立法会议员洪雯则对《财经》解析称，“节流因此成为重点。福利、医疗、教育三大过千亿的开支部门，在过去五年开支急速增长。这三个部门未来能否将开支增长控制在2.2%？”
她之所以有此疑问，其实与2024年初时特区政府提出的一系列消灭赤字措施有关。依照政府方面提出的逐渐实现收支平衡方法，需满足三大前提条件，即政府支出年均增长控制在2.2%、名义GDP（地区生产总值）增长达到5.5%，以及加大发债。
这三大条件可能并不容易满足。在政府部门支出方面，特区政府提出的缩紧财政支出政策包括一系列内容，例如按年度扣减各政策局及部门1%的经常性开支、冻结公务员编制，压缩政府开支增长。
近日则有进一步的消息显示，前述1%数字或将加码至2%左右。但也有不少分析人士指出：这更多的是以一种政治姿态来表明“共渡时艰”的态度，能削减的空间对增加整体财政盈亏的影响较为有限。
在经济增长的“三驾马车”方面，过去两年当地消费投资皆相对不振，经济增长在较大程度上依靠出口拉动。截至2024年10月，当地商品整体出口货值同比上升9.9%，商品进口货值上升6.8%，增幅强劲。受此拉动，香港前三个季度经济同比增长2.6%。但随着贸易环境可能发生变化，香港已将2024年的实质本地生产总值增长数字修订至2.5%这一下限。
在加大发债方面，目前当地用作支撑港币的外汇储备有约3.3万亿元（代表整体财政状况稳健），按照相关规划，香港2024至25年度拟发售1200亿元债券（其中700亿元为零售部分，包括500亿元银色债券及200亿元绿色债券和基础建设债券）。并在未来五年每年发债约950亿至1350亿元，如果加上2023/24年度已发行的650亿元各类政府债券，七年内政府的总发债金额将达6600亿至8600亿元。
持续发债带来的显著影响之一是政府债务的提升。今年2月的预算案曾提及的相关数字显示：预计本年度至2028/29年度，政府债务占GDP的比率介于约9%至13%；按照最新估计，相关比例则将由今年3月底的约6.5%增加至约13%至14%。
一系列基础设施项目建设，是香港特区政府近年来增加发债与支出（在未获得税收等长线回报前）的核心原因之一。在调整工作思路后，香港特区政府近年来工作的一个核心特点，就是不希望因短期经济周期高低而影响经济容量扩充和长期规划。因此，其愿意将集资所得主要用于基础设施建设项目的投入，例如北部都会区。
“以发债缩小财政缺口被认为并非长远之计，但亦应具体情况具体分析。例如政府发债用于经常开支，当然会变成‘借贷度日’的结构性赤字问题。”当地财经评论人博取指出，“目前借贷主要用于发展基础设施项目，应不会变成结构性债务。”
方舟近日也指出：在投资性支出上，香港不应该轻易削减。“由于香港采用联系汇率制，实际上政府已经没有独立的货币政策。所以在财政政策上，特别是在经济不景气的时候，需要通过逆周期调节，即使用扩大的投资性开支来刺激经济。在经济状况不佳的时候进一步减少投资性的财政支出，实际上会阻碍经济复苏的步伐。”
在此基础上，他也建议称：从中长期来看，香港需要重点关注扩大税基的方法。其含义就是要靠香港经济的整体发展来增加有缴税能力的企业和个人。具体而言则有两条路径：一是通过增加基建投资，改善投资环境，在北部都会区等新开发地区培育新的企业并创造高质素的就业机会；二是更多地引进外部企业和人才。
整体而言，正如前述新一份财政预算案展开公众咨询时陈茂波所言，“香港须更谨慎管理好公共财政，但推动本港经济提速发展同样重要。在此阶段，发展是核心，稳定是关键。”