浙工新村：居民“自主更新”的旧改样本｜2024年终报道·身边的改革

　　新华社北京12月31日电  12月31日,《新华每日电讯》发表题为《浙工新村：居民“自主更新”的旧改样本｜2024年终报道·身边的改革》的报道。

　　12月的杭州，寒意渐浓，拱墅区浙工新村施工现场却是一片工程车辆穿梭的繁忙景象。

　　交房计划一再提前，最快可能在2025年春节后。虽然7幢11层的居民楼已完成主体结构封顶，但工程项目经理桑盛川仍然感到工期紧迫。

　　朝晖六区占地15.2万平方米，居住人口超过一万，是杭州最大的老旧小区集群之一。

　　2023年11月8日，在朝晖六区西南角，13幢危旧楼原址重建。这次重建后，这些6层高的“老破小”将变成7幢配有绿地和公共设施的小高层。

　　危旧楼的拆改并不新鲜。但作为浙江老旧小区城市有机更新的试点项目，此次浙工新村小区重建，居民自筹约4.7亿元，占小区重建全部费用的八成以上，备受关注。

　　在土地融资模式难以为继的背景下，由政府主导、居民自筹资金为主的“原址重建”，或为全国老旧小区改造提供了一条全新的参考路径。

难产的重建之路

　　在建的浙工新村小区与浙江工业大学朝晖校区仅一街之隔。旧小区最早的房屋建于1983年，随后经过多年扩建，到2000年前区域内共建成12幢楼房和1幢职工活动室。由于这些房屋原为浙工大教职工宿舍，朝晖六区中这片区域又被称为浙工新村。

　　在上世纪90年代“房改”后，部分房产陆续上市交易，但浙江工业大学教师及其家属仍在业主中占较高比例。

　　谈起此次拆改项目得以顺利推进，82岁的浙工大退休教师苏同连连感叹：“4幢危楼实在拖不下去了。”

　　早在1993年，小区内的67幢便被鉴定为局部严重损坏的房屋；到了2014年，包括67幢在内的4幢楼房被鉴定为C级危房。所谓C级危房，指的是“部分承重结构承载力已不足以满足正常使用要求，局部存在险情”的房屋。

　　危楼的质量问题让居民生活苦不堪言：关窗户需要很大的力气才能完成；关防盗门时，经常得用锉刀修整门窗边缘才能关拢；不少住户的承重墙出现了裂缝，最长达70厘米，从顶部的预应力板和承重墙连接处向下延伸；因房屋沉降，大门受挤压导致锁芯变形，用钥匙无法开锁，甚至需要爬墙才能进屋。

　　近些年，每逢台风等极端天气，街道和社区都会提前订好酒店，组织工作人员帮助危楼居民紧急避险。苏同说：“深更半夜把住户叫起来，送到旅馆住，生怕出事。我的楼栋紧邻危楼。如果前面的房子真塌了，我们能幸免吗？大家都很焦急，希望尽快改造。”

　　浙江工业大学作为原产权单位，曾于1998年对67幢进行压桩加固，2000年对74幢进行全面加固，但效果有限。但这些因地基沉降导致倾斜撕裂的房屋，加固只能解决一时问题，沉降仍在继续。

　　浙江工业大学曾提出换房方案，但居民普遍不同意。“如果不是原址重建，同意率不会超过1%。”苏同坚定地表示。

　　大木桥社区党委书记戴丽美介绍，浙工新村地理位置优越，小区周边不仅紧邻西湖、武林和黄龙等商圈，还靠近地铁站、浙江省人民医院及多个菜市场，生活便利性极高。

　　2014年和2015年，4幢危楼的业主代表连续三次向市、区两级政府递交报告，反映房屋安全问题。业主们坚持，危楼加固只是治标不治本，原地重建才是最佳选择。

　　然而，原地重建意味着需要拆除相邻楼栋以防施工对周边建筑结构造成影响。这一要求进一步增加了改造难度。

　　2015年，原下城区将4幢危房列入“2015—2017三年行动计划”解危名单，提出成片改造模式，并向杭州市房管局申请作为全市首个成片改造试点项目。然而，2018年的入户民意调查显示，支持率仅为87%，未达到90%的启动门槛。

　　“只差了十几户人家，到今天，还有人在埋怨71幢。”苏同无奈地说道。作为“成片改造”范围的一部分，2000年后建成的71幢，房屋施工标准较高，户内面积普遍超过100平方米，业主改造意愿不强。

　　苏同感慨道：“如果当年能达成协议，现在早就住上新房了。这几年间，不少老邻居相继离世，令人惋惜。”

　　2021年下城区与拱墅区合并。一些居民对小区是否还有机会原址重建没了信心。

从赚钱到掏钱

　　2023年4月22日，浙工新村有机更新项目正式启动。这距离上一次入户民意调查，已整整过去了5年。

　　居民王玲对改造举双手赞成。虽然她的房子不在4幢危楼之中，但格局狭窄，吃饭时一家人只能挤在过道上。更让她困扰的是，两扇窗户正对上塘高架，一开窗就能闻到汽车尾气。

　　此次浙工新村有机更新采取了“谁受益，谁出资”的原则，居民作为产权方需自筹大部分资金，政府则通过旧房改造、加装电梯、未来社区建设等专项资金补齐剩余费用。同时，无论拆还是改，浙工新村都不再走征收开发的老路。

　　但据2020年发布的《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，到“十四五”期末，基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。也正因如此，拱墅区委区政府才研究并确定了浙工新村居民自主更新的模式。

　　王玲坦言，如果有选择，她仍倾向于传统的征迁模式。在过去的观念中，由政府主持的征迁不仅可以让居民获得一套等面积新房，甚至还能获得货币补偿。“过去觉得住房条件的改善应该由政府兜底。不管是征迁、旧改还是加固，资金都该由财政负担。什么时候轮到我们自己掏钱了？但随着前几轮方案的落空，我们也觉得拆迁是不可能的了。”她说道。

　　传统的征迁模式是政府负责房屋征迁补偿，优化容积率等规划条件，通过土地市场出让给开发商，收回土地出让金来平衡征迁成本。然而，随着城镇化率提高和房地产发展模式的转型，这种方式已难以为继。城市建设正从“增量扩张”向“存量优化”转变。

　　不征迁，“老破小”怎么办？据2020年施行的《浙江省房屋使用安全管理条例》，所有权人为“房屋使用安全责任人”，应承担“及时排除安全隐患和对危险房屋采取维修加固、拆除等解危措施”等责任。

　　不过，在现实个案中，在考核导向和安全责任“兜底”机制下，政府往往“代替”作为所有权人的居民或单位法人。

　　现在的问题是，即使愿意“兜底”，政府也心有余而力不足。据统计，仅杭州市拱墅区就有2000年以前建成的小区300多个，涉及约5000幢房屋和2万户居民。

　　而据住建部2020年披露的数据，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米。其中，设施陈旧、有安全隐患的危房占据一定比例。

　　“整个项目的核心是群众工作，最关键的是从‘要我改’到‘我要改’的观念转变。”朝晖街道党工委书记李骃说。

　　有居民曾质疑为何不多建几套新房出售，以降低居民负担。拱墅区委常委、组织部长施甜甜解释道：“我们遵守‘拆548套，建548套’的原则，是要确保项目顺利推进，一旦多建，随之而来的容积率如何解决？增加的房子如何办理土地出让手续？如果多建一套，就会有人问为什么不多建十套，那么具体的数量又该如何定？”

　　浙工新村13幢老楼共54种户型。按拱墅区城市发展集团的房源设计，在原有户型的基础上，保持原套内面积不减少，并适当扩大房屋面积，提供了建筑面积从65-117平方米的9种户型。

　　根据政策，浙工新村原住房面积以内（不满53平方米的按53平方米计算），每平方米建安费用按1350元结算。如果居民选择不扩面，一套75平方米左右的旧房改造费用约为10万元。

　　如需扩面，参照周边二手房价格由专业评估机构对浙工新村新建房屋进行估价，每平方米费用为34520元，最大可扩20平方米。此外，购买车位需另付22.1万元。

　　居民可通过两轮公开抽签申请提档名额。王玲的旧房原为62平方米，通过抽签升级为96平方米的三居室，再加上车位，此次改造预计需支付100余万元。

　　王玲算了一笔账，按2023年的市场价格，她的旧房能卖约200万元，但若想在附近购买一套96平方米的电梯房，价格在400万元以上。“相当于节省了100万元。”想到儿子的婚房有了着落，王玲倍感舒心。

　　不过，也有部分居民认为扩面部分的价格过高，并担忧楼市下行风险。

　　浙工新村的资金投入包括建设成本、过渡补贴、装修补偿、财务成本、拆房费用、各类咨询评估、管线迁改、苗木迁移和周边房屋加固等。

　　“账目要平衡。如果降低扩面价格，势必会大幅提高1350元/平方米的原面积改造的费用。我们的初衷是最大限度让更多居民能够接受这一方案。”施甜甜说。

　　事实上，大部分居民都选择扩面，甚至不少人在计算利益得失后，要求直接扩到最高一档117平方米。在抽签提档选房时，106平方米升117平方米的竞争最为激烈。

　　“有人在签约阶段，以4.2万元/平方米的价格买入旧房。可见，34520元的单价是被认可的。”朝晖街道党工委委员童永正说。

　　不过，童永正指出，虽然浙工新村属于老旧小区，但居民多为浙工大教师及其家属，整体经济条件相对普通老旧小区居民优越，这也是项目得以顺利推进的关键因素之一。

一把尺子量到底

　　浙工新村有机更新项目能在84天完成签约、66天完成腾房，背后的努力与复杂性难以一言尽述。

　　“在工作组正式进驻之前，政府已进行了将近一年的调研和前期准备。项目的推进需要市级和省级部门的大力支持。若没有相关政策的集成和审批路径的畅通，项目根本无法落地。”拱墅区一名工作人员表示。

　　此次改造新增建筑面积约9800平方米，使总建筑面积从约39800平方米增加至近5万平方米。楼间距增大，同时新增了地下车库，以及社区用房、“一老一小”活动中心等配套设施约1500平方米，绿化率也从改造前的22%提升至25%以上。“小区容积率从1.5提升至2.1，但并未突破这一区域建筑限高等刚性指标。”上述工作人员将这一平衡过程形容为“走钢丝”。

　　改造遵循“对内有优化、对外不恶化”的原则，适度突破绿化、间距和密度等标准，以解决空间资源的紧张问题。例如，项目西侧用地保持现状，未退让高架绿线，充分利用了现有条件。

　　2023年5月，杭州市发布《全面推进城市更新的实施意见》，明确提出要针对危旧楼房、老旧小区、既有住宅片区优先消除安全隐患、完善功能设施、提升居住品质。

　　6月，杭州市人大常委会表决通过了《关于切实加强我市国土空间规划工作的决定》，要求规划和自然资源部门结合城市更新与新城建设的需要，因地制宜制定或修订基础设施、公共服务设施及日照、间距等地方性规划标准。

　　今年4月，浙江省发布《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》，提出在保障公共安全的前提下，因地制宜推进更新改造。对于建筑间距、退距、密度、绿地率等不符合现行标准的情况，允许采取技术优化措施，同时鼓励对现有规划技术规范进行适应性调整。

　　5月，自然资源部办公厅发布《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》，提出实现总量控制与区域动态平衡。文件还强调，在不突破市县国土空间总体规划管控底线的前提下，地方可以明确建筑量跨单元统筹的规则，以协调局部利益与整体利益、当前需求与长远目标。

　　“相关政策的陆续出台，让我们终于吃上了‘定心丸’。”拱墅区住建局局长蒋汉波表示。

　　政策支撑让拱墅区有摸着石头过河的底气。然而，百姓有百种心态，2018年“功亏一篑”的经历让许多人心存疑虑，这次是否能成功？

　　为推进项目，拱墅区成立了“浙工新村有机更新（试点）项目工作专班”。专班下辖6个工作组，每组配备了10至11名干部，负责两幢楼栋的对接工作，确保政策落地和居民诉求的有效沟通。

　　童永正说：“居民总希望得到一个确定的答案。但在这个过程中，有太多的不确定性。我们只能说，会积极协调，尽力解决。”

　　“大概花了一周时间，把居民的需求摸清楚。98%的居民愿意改造，其中大部分希望原拆原建。”童永正说，“后续的工作便是在这一民意基础上逐步推进的。”

　　随着工作推进，居民的具体诉求逐渐浮现出来。

　　浙工新村居民老龄化严重，其中80岁以上老人有208人，90岁以上老人有36人。一些老人担心工程周期太长，动辄四五年，搬走后可能回不来。还有一些老人的子女长年在海外，独自搬家成为一项艰巨的任务。

　　针对这些情况，工作组提供了全套服务。他们联系了集中安置房，重新装修，加装淋浴室座位、马桶两边扶杆等适老化装备，出租给浙工新村年长居民。

　　戴丽美提到，小区里几位90岁以上的老人，搬家当天都安排了救护车护送。

　　对于一些居民的特殊诉求，工作组也尽力解决。有老人担忧搬家时无法妥善处理多年栽种的绿植，工作组便联系公园帮助移植；另有居民因多年藏书搬运困难，志愿者则上门协助打包整理。

　　也有居民因手头资金不足，提出是否可以申请贷款。对此，工作组积极协调，争取到了公积金贷款和银行贷款政策，部分老人甚至办上了“接力贷”。一些居民此前办理了经营贷，工作组还协调辖区金融机构出台了救济方案，解决了因抵押物灭失导致的资金流问题。

　　但工作中并非总是顺风顺水。一些居民因对动迁的刻板印象，认为拖延可能换取更好的条件，提出了降价、提档选房等多种要求，甚至要求解决历史遗留问题。

　　面对这些复杂情况，工作组始终坚持“一把尺子量到底”，在兼顾公平性的基础上，逐户做针对性工作。价格、选房和扩面提档严格按规则执行。

　　当然，项目中并非没有灵活处理的例子。一位老人一直不肯签约，提出了许多要求。工作组深入了解后发现，他的核心诉求是将两套房中的一套扩面留给外孙居住。经过讨论，工作组同意了这位老人的方案：放弃其中一套房的扩面机会，另一套房提档扩面，满足了他的需求。

　　2023年8月底，仅一户居民未签约，项目签约率为99.82%，拆建计划顺利通过。

　　2024年5月，最后一户主动上门签约。“这位最后签约的居民，后来主动对我说：‘我观察了很久，你们做事还是公平的。’”李骃说道。

甲方的参与感

　　浙工新村有机更新模式被总结为“居民主体、政府主导、住建主推、街道主抓、社区主责”。

　　地方政府一再强调，居民是此次更新的主体。在理论上，项目是全体居民在达成共同意愿后，自筹资金委托政府代建；但在实际操作中，政府显然扮演了重要的主导和牵头角色。正因如此，浙工新村项目的推进效率远超一般自改项目。

　　那么，浙工新村居民主体地位究竟如何体现？作为甲方的居民无需亲自跑手续、选设计、找施工队，而是通过反馈意愿，由工作组进行协调和执行。

　　2023年5月5日，拱墅区以“一幢楼一代表”为原则，成立了居民自主有机更新委员会。委员会的13名代表经过公告、报名、联审、公示等程序选出，并与街道和社区合作，通过政策宣讲、意见收集和沟通协商，推动项目进展。

　　项目设计阶段，居民的意见得到了充分尊重。在小高层的设计中，大户型单元采用“一梯两户”，小户型单元则为“两梯四户”。部分小户型居民希望能改为“一梯两户”。通过自更会反映，设计单位重新绘制了设计草图，但经对比后，居民最终接受了原方案。

　　项目启动后，居民的参与不仅体现在意见表达上，还延续到了施工监督中。5名专业背景居民组成了质量监督委员会，其中包括浙工大设计院的老师、学校基建处的退休干部，以及设备行业的资深人士。他们参与钢筋验收、门窗验收，甚至亲临现场监督施工细节。“这些委员专业对口，一个比一个能干。”苏同说。

　　如今，王玲和苏同正等待交房，项目即将进入交钱交房的关键阶段。业委会能否顺利成立，习惯了一年只缴纳50元卫生费的居民，能否接受一月百元以上的物业费……浙工新村的未来，值得观察。

　　施甜甜感慨道：“浙工新村为后来者蹚出了一条路。”（按受访者要求，苏同、王玲为化名）

　　记者手记

在实践中求解“旧改”新答案

新华每日电讯记者李坤晟 张璇

　　作为一名记者，走进浙工新村改造项目的过程中，我感受到了这项工程特殊性与普遍性交织的复杂脉络。这个项目是当下老旧小区改造中极具现实意义的探索样本。

　　浙工新村的成功，离不开拱墅区上下动员的努力。从成立工作专班到政府主要领导多次过问，浙工新村改造显然被赋予了极高的优先级。如果没有这股强大的政策推动力，很难想象一个“只关乎危旧楼、无关经济效益”的老旧小区会成为区域重点项目。

　　这种“特殊性”也恰恰说明，老旧小区改造如果没有足够强大的政策和行政支持，往往难以破局。对浙工新村来说，政策的倾斜为项目提供了充足的资源和组织保障。

　　84天完成签约，66天完成腾房，这些数字背后是政府与居民共同努力的结果。在项目启动之前，政府通过扎实的调研和持续的政策宣传，为居民扫清了许多顾虑。同时，熟人社会在浙工新村的推进中发挥了独特作用。浙工大教师及其家属之间的紧密联系，使得意见分歧的居民能够在邻里劝说下走向共识。

　　有居民提到：“如果你不同意，一群人会找上门来做你的思想工作。这种社会环境跟普通小区完全不同。”这种社区凝聚力在其他小区可能难以实现，但在浙工新村却成为推动改造的重要力量。

　　浙工新村居民的经济条件相对较好，这也是项目得以顺利推进的重要原因之一。大部分居民能够承担自筹资金的改造成本。同时，杭州的房价也为项目提供了现实支撑。扩面费用虽高，但与周边二手房相比并不显得离谱。这种房价与成本的平衡，使得居民愿意选择“重建”而非“出售旧房、另买新房”。

　　在老旧小区改造中，“成本”和“利益”的平衡是最难处理的问题之一。而浙工新村提供了一个相对成功的样本：当扩面费用与市场价格差距不大时，居民的改造意愿会显著增强。

　　拱墅区干部感慨，浙工新村为全国老旧小区改造蹚出了一条路。确实，无论是“居民主体、政府主导”的模式，还是从设计到施工的居民深度参与，浙工新村都为未来的城市更新提供了宝贵的经验。

　　但我们也必须认识到，浙工新村的成功并不意味着所有老旧小区改造都能轻松复制。

　　然而，浙工新村的意义在于，它让全国，尤其是国内超大城市的老旧小区居民看到了城市更新不仅能带来“新房”，更能带来公平和尊严。

　　在未来的城市更新中，我们面临的挑战将更加复杂：如何平衡发展与公平？如何让更多的居民从改造中受益？这些都是需要深入思考和持续探索的问题。浙工新村给了我们答案的一部分，但更多的答案还需要在实践中不断寻找。

　　作为记者，记录这些过程，是见证一座城市走向更美好未来的一部分。我相信，浙工新村不仅让我们看到了杭州的努力，也让我们看到了中国城市更新的无限可能。