传统产业转型升级面临的压力及政策建议

产业转型升级是各类要素在不同产业间流动进而重新优化组合的过程，也是高附加值产品持续创造和企业生产效率不断提升的过程。我国传统产业近年来转型升级最显著的特征表现为比重下降、能力增强、效益提升等方面。

传统产业一般指工艺稳定、技术成熟、资源依赖、要素饱和、成长趋缓的产业，其转型升级意味着要朝新兴产业、高技术产业方向演变，因此，在国民经济中的比重会呈现出下降趋势。从就业角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业内从业人数在就业总数中的比重为56.44%，2023年则下降为52.46%；从出口角度看，我国资源与劳动密集型制造业、低技能与低技术密集型制造业等传统产业，2019年出口额在制造业出口总额中的比重为31.78%，2023年则下降为29.56%；从资产角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业的总资产在资产总额中的比重为58.57%，2023年则下降为55.49%。^①

传统产业转型升级的方向是高端化、智能化、绿色化，但落实到企业层面，最关键的是建立以创新能力为核心的竞争优势。比如，传统产业内企业可以沉入利基市场，集中资源，在产品生产、研发设计等方面持续发力，形成成本优势；可以深入长尾市场，加大探索，在产品营销、商业模式等方面塑造特色，寻求差异化优势；可以进入蓝海市场，开拓新赛道，在技术创新、服务创新等方面持续变革，形成领先优势。近年来，我国传统产业转型升级步伐加快，创新能力持续增强。比如，从创新投入角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业的研发强度均值为0.8%，2022年则上升至0.95%；从创新过程角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业内有产品或工艺创新活动的企业数在企业总数中的比重为37.84%，2022年则上升至44.72%；从创新产出角度看，2019年我国传统产业内专利申请数在申请总数中的比重为37.21%，发明专利数在专利总数中的比重为34.96%，2022年则分别上升至39.27%、36.02%。

转型升级与“干中学”密切相关。在此过程中，传统产业内企业会不断吸收知识、拓展见识、增长本领、形成经验，最终实现效益的大幅提升。近年来，我国传统产业内企业积极转变发展思路，主动拥抱时代变化，特别是在数字经济背景下，通过加快融合与应用数字技术，推动组织再造与流程重组，极大降低了创新冗余、提升了运营绩效。从生产效率角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业的劳动生产率均值为166.18万元/人，2023年则提高至204.12万元/人；从利润率角度看，2019年我国规模以上工业企业口径下传统产业的销售利润率均值为6.97%，2023年则提高至7.13%。

影响产业转型升级的因素众多，包括市场需求、技术创新、人力资本、金融支持、产业政策等。由于我国传统产业嵌入全球化时间较早、范围较广、程度较深，在国民经济体量中占比较高，因此，国际环境、产业特征、要素供给、政策举措等影响因素的显著变化，会更为敏感且强烈地作用于传统产业转型升级。

一是世界经济短期内难以恢复，甚至会偏向下行，特别是发达国家衰退风险增加，导致我国传统产业转型升级的外部需求出现大幅萎缩。比如，2024年5月，联合国发布的《2024年中期世界经济形势与展望》报告指出，在货币政策收紧、融资成本上升、债务风险增加、地缘冲突加剧等潜在风险和脆弱性因素影响下，2024年世界经济增速预测值将放缓至2.7%，比2022年下降0.3%，仍然低于疫情前水平。其中，发达经济体预测值为1.6%，比2022年下降1%。

二是经济全球化“退潮”有加速态势，商品、服务、要素在全球流动的阻碍增加、速度放缓、范围缩小，导致我国传统产业转型升级的实际成本显著提升。比如，近年来，美国、欧盟、日本以及印度、巴西、泰国、墨西哥等国家或地区对我国纺织、服装、石化、建材等传统产业内多种产品持续发起反倾销调查、加征关税并肆意延长期限。商务部数据显示，截至2023年底，全球对我国发起贸易救济的原审、日落复审或期终复审立案总数为203件，同比增长25.31%。其中，日落或期终复审立案数量为116件，占比达到57.14%。

三是部分国家或地区对我国基础产业、核心产业搞“同盟式”“立体化”“全方面”打压，导致我国传统产业转型升级的信念、信心出现大幅波动。比如，近年来，美国持续加强美欧、美日、美印、美韩等双边合作关系，不断深化美日印澳“四边对话”、美日韩台“四方联盟”、美英加澳新“五眼联盟”等多边合作伙伴关系，在泛“美”圈内部建立了多个地缘联盟、经济联盟、技术联盟、治理联盟，一方面在市场准入、产能合作、订单发包、政府采购、设备出口等方面加大遏制力度，另一方面出台一系列政策举措以吸引相关企业“回流”本土或“转移”至其他新兴市场和发展中经济体。

一是数字技术给我国传统产业转型升级带来了冲击。比如，数字技术具有“创造性”作用，通过提升生产效率、扩大市场范围、降低管理幅度等方式促进传统产业内企业的转型升级。但同时，数字技术会产生“破坏性”作用，即应用数字技术会增加企业的设备成本、培训成本、协调成本、监管成本等。两者相比，传统产业内企业，特别是中小企业或无力支付相关成本，或认为在迟滞效应、溢出效应的影响下贸然进行大量投资可能会造成得不偿失的后果，因此，开展数字化转型升级的积极性并不高，往往会陷入“转型是找死、不转型是等死”的尴尬境地。

二是范式转变给我国传统产业转型升级增加了难度。在工业经济时代，传统产业转型升级的范式更多是立足产业间和产业内两个维度，遵循“劳动密集型产业—资本密集型产业—技术密集型产业—知识密集型产业、工艺流程—产品—功能—链条”顺序与路径进行持续演进。在数字经济时代，传统产业转型升级的逻辑与模式发生显著变化，特别是在资源整合、组织变革、价值创造等维度呈现出系统性变革、综合性推进甚至全局性重塑特征，需要利用关键技术、先进工艺、成套设备、前沿材料等推动产业体系、业务体系、产品体系朝高端化、智能化、绿色化方向协同演进。后者涉及范围更广、程度更深，但成本也更高、难度也更大。

三是融合发展给我国传统产业转型升级提出了挑战。过去很长一段时间，不管是理论界还是产业界，都把纺织、造纸、石化、钢铁、水泥、建材等行业定义为传统产业。近年来，随着新一轮科技革命迅猛发展，以大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术得到深度应用，产业边界、企业边界持续被突破，跨界、渗透、交叉现象大量涌现，劳动密集型产业中有技术密集型环节，技术密集型产业中也有劳动密集型环节，先进制造业、现代服务业中既有技术密集型环节，也有劳动密集型环节，融合发展成为大势所趋。这给传统产业在理论上的定义及其转型升级目标提出了根本性挑战。

一是人口结构近年来呈现总人口数、出生率、劳动适龄人口下降以及老龄化趋势明显等特征，在教育质量、技能水平等未得到显著提升的前提下，支撑我国传统产业转型升级的人力资本优势可能会逐渐消失。比如，2021年，我国总人口数达到峰值，为14.13亿，当年人口出生率为7.52%，15～59岁人口总数、60岁及以上人口总数占比分别为63.6%、18.9%；到2023年，我国总人口数、人口出生率、15～59岁人口总数占比分别下降至14.1亿、6.39%、62.57%，60岁及以上人口总数占比则提高至21.1%。

二是劳动力、原材料、土地等要素价格近年来呈现快速上涨趋势，在其他国家或地区要素价格上涨幅度较小甚至出现小幅下降的情况下，支撑我国传统产业转型升级的比较优势可能会逐渐消失。国际劳工组织数据显示，2020年中国月最低工资为259.39美元，低于泰国的265.87美元，高于越南的158.35美元、印度的62.46美元；到2022年，中国月最低工资提高至286.47美元，高于泰国的248.42美元、越南的167.4美元、印度的58.88美元。值得注意的是，泰国、印度的月最低工资甚至出现下降趋势。

三是制度性交易成本近年来随着营商环境优化、反腐败斗争的推进而呈现出显著下降趋势，但与其他国家或地区相比，仍有提升空间，特别是在加强公共服务质量、增强政策法规制定与实施能力等方面，保障我国传统产业转型升级的制度优势有待加强。在世界银行公布的全球治理指数中，我国法治水平指标、控制腐败指标在所有国家中的百分位等级已从2020年的51.43%、52.86%提高至2022年的52.83%、55.19%，而政府效率指标、监管质量指标在所有国家中的百分位等级却从73.33%、44.29%降低至68.4%、36.79%。

一是部分地区的政府部门在主观上把传统产业等同于“低端产业”“落后产业”，在转型升级过程中把高端化等同于服务化，把服务化又等同于“去工业化”，在政策举措的导向上采取了积极“退出”、尽快“腾笼”、简单“淘汰”等方式，导致传统产业内企业破产清算或“出走他乡”。近年来，在“保持制造业比重基本稳定”政策方针下，这些地区试图打“乡情牌”以吸引各类企业家及相关企业回流、返乡入乡创业，但却面临“旧情感不再”“心里有阴影”“新乡土难离”等新的问题。

二是部分地区的政府部门近年来在现代化产业体系构建中的工作重心发生转变，认为发展数字经济是培育新质生产力的急先锋，把战略性新兴产业和未来产业当成实现产业转型升级的主战场。因此，罔顾自身要素禀赋、发展阶段以及比较优势，争先恐后提出举全省、全市乃至全县之力打造数字经济发展高地、新兴产业增长引擎、未来产业领先优势等口号。在地区层面，这种倾全力、下重注甚至有些豪赌式、极端化的转变会导致地方政府部门非理性忽视甚至遗忘传统产业，更不用说各类资源的有效保障乃至均衡投入；在国家层面，则会造成大量项目盲目上马、重复建设以及大量资源的浪费。

三是部分地区的政府部门近年来出台了一系列支持传统产业转型升级的政策，但在宣传、落地、执行等环节上效率不高、效果欠佳。比如，为实现产业链供应链自主可控目标，许多地方政府部门探索出台了一系列以“链长制”为核心的政策举措。然而，实践中“链长”出现了权责不匹配以及较为严重的错位与缺位问题，多数“链主”直接或变相成为国有企业，不仅扭曲了市场在资源配置中的决定性作用，还打击了中小企业等“链员”的积极性和主动性。

四是部分地区的政府部门制定各类优惠政策呈现“内卷化”“逐底化”甚至“自残化”“互害化”态势，为传统产业内企业“逐草而生”提供了隐性激励。比如，在培育专精特新、高新技术以及科技型中小企业的政策实践中，许多政府部门把招引当作工作重点，抱着“人无我有、人有我优、人优我特”的理念，在地价、租金、融资、水电、投产、提质、就业、医疗、荣誉等方面不计成本出台了一系列奖励措施。这不仅加重了自身财政负担，容易造成债务风险和信用危机，也损害了公平竞争规则，还在打击本土企业积极性的同时形成了一种制度套利型发展路径。

传统产业比重高、关联广、带动强，是我国国民经济的重要组成部分。其转型升级是构建现代化产业体系的基础，事关我国经济高质量发展全局。针对前文所述压力，提出如下四方面建议。

针对国际环境变化所带来的负面影响：一是加强宣传引导，坚定发展信心，形成良好舆论氛围。积极推动国内外专家学者、企业家以及政府部门发言人等群体持续发声，引导传统产业内各类企业正确认识当前国内外复杂形势，以及转型升级的必要性、紧迫性，坚定我国经济发展基本面长期向好趋势不变的信念。二是依托海外华侨华人团体或组织力量，努力扩大对外“朋友圈”，定期邀请国外企业参与项目推介会、商品交流会、文化互促会，在频繁沟通中挖掘潜在商机，推动多元化国际产能布局与合作；加快建设海外智库平台，加强对地缘政治、经济、文化、安全等舆情趋势的分析与研判，及时对海外中国企业开展风险预警并施以法律援助，确保相关企业合法权益得到有效保护。三是推动国内市场化改革，提升对外开放水平。持续推进市场准入、要素获取、公平竞争、监管执法等领域的专项治理行动，同时依托中部崛起、东北振兴、西部开发以及“一带一路”倡议等国家重大战略和决策，引导传统产业内企业家积极参与建设重大项目、重大工程；加快扩大服务业领域对外开放，特别是在数字经济、绿色低碳、医疗健康、科技创新等领域，加强服务保障，落实国民待遇，加大吸引外资及再投资力度。

针对产业特征变化所带来的负面影响：一是加强理论研究。立足经济、管理、金融、计算机等多学科领域，科学分析数字经济内涵、特征，探讨数字经济时代新变化对现有相关理论发展的影响，通过有效整合，构建数字经济理论体系；加强对数字经济时代传统产业转型升级的理论研究，明确当下传统产业定义，厘清转型升级的最新范式、作用机制、关键节点、实现路径、模式选择。二是筑牢数字底座。坚持以用促建、适度超前原则，发挥财政资金前期建设保障性作用和后期建设引导性作用，带动更多经营主体共同参与数字基础设施建设；坚持系统谋划、同步协调原则，在尊重不同地区发展实际、不同类型发展规律的基础上，打通数据共享关卡，构建面向全国市场、具有地方特色的数字服务体系，降低企业深度应用数字技术的成本和风险。三是推进数字赋能。鼓励数字产业内企业深挖传统产业数字化转型过程中的技术、服务、功能、市场等需求，推动多样化应用场景落地推广，打造重点领域转型标杆，形成科学有效的标准体系；支持传统产业内企业立足自身禀赋，在价值链创造活动各环节增强数字化能力体系建设，针对不同领域员工持续开展转型升级知识培训、技能培训、业务培训。

针对要素供给变化所带来的负面影响：一是优化劳动力供给。立足中国实际，借鉴欧美发达国家经验，在婚恋、生育、养育、教育、住房等方面出台一揽子计划，促进生育率企稳回升；借鉴日本、新加坡等经验，加快开展延迟退休和低龄老年人再就业试点，特别是在供给端发挥老年大学的平台搭建、信息搜集、资源整合、职业培训等功能，在需求端制定、出台财政补贴、税收抵免等支持企业增加聘用意愿的优惠政策。二是遏制要素价格过快上涨。加强对各类要素未来发展规划研究，关注全球大宗商品价格变动带来的重大影响，建立重要物资战略储备体系和预测预警制度；探索短期出让、标准厂房、易地置换等供地模式，创新共享员工、灵活用工等多样化雇佣方式，发挥国家制造业转型升级基金、国家绿色发展基金等“国家队”融资功能和引导作用，灵活运用政策性担保和再担保机制，强化积分制、信用制在水电费、社保费、税费缴纳过程中的激励效应。三是降低制度性交易成本。对标世界银行发布的最新指标体系，在全国范围内开展新一轮营商环境评价，集中解决传统产业转型升级过程中遇到的突出难题，同时总结成熟做法和典型经验，并积极开展复制、推广、借鉴工作，把优化营商环境工作做深、做实、做好、做透。

针对政策举措变化所带来的负面影响：一是加快政府职能转变。顺应数字经济时代对政府治理能力提出的新要求，持续推进机构改革、理顺职责分工，完善多元共治格局，提升现代化治理水平，特别是以数字政府建设为契机，重塑有为政府的能力体系，打造敏捷、高效的服务型政府，让“群众找政府服务”向“政府服务找群众”转变；提升领导干部系统思维、知识水平、专业素养，转变固有认识，全面认识数字经济的“创造性”和“破坏性”，尊重产业发展客观规律，协同推进传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、未来产业前瞻布局。二是加快建设全国统一大市场。在部分城市试点逐步取消各项超常规的优惠政策，利用大数据、人工智能等技术在相关产业的重点领域加强监控，并针对市场分割、地方保护、“内耗式”招商等现象开展专项治理行动；在京津冀、长三角、粤港澳等地区加快探索协同立法、税收分享、融通创新等政策实践，总结成功经验并待时机成熟后推广至其他地区。三是强化政策督查与评估。不定期开展巡视行动，对超出财政负担、骗保骗补、透支政府公信力等行为进行专项督查；聘请第三方机构，定期深入一线开展实地调研，对政策实施效果进行科学评估，及时对外公布并通过奖惩、通报、约谈等方式强化结果应用。