石烁、朱靓雯：秘鲁，中国企业出海拉美的新选择？

2024年11月14日，习近平总书记对秘鲁进行了国事访问，取得了丰硕成果。当日，由中方投资的钱凯港在中秘两国元首及各界人士的见证下正式开港营业。同时，中秘两国发布了关于深化全面战略伙伴关系的联合声明，并正式签署了中秘自贸协定升级议定书。

在“全球南方”和谐共兴的背景下，秘鲁已经成为主动推进高质量南南合作的典范国家。继投资墨西哥、巴西、玻利维亚之后，中国企业是否应考虑将秘鲁作为出海拉美的新选择呢？更为关键的是，中国企业出海拉美需要怎样的服务与支持？ 

拉美经济的“绩优股”

秘鲁与其他拉美经济体相比确实呈现出不俗的经济增长势头。过去20多年来，秘鲁经济的持续增长主要得益于其对国际贸易的开放态度、对外资友好的营商环境以及相对稳定的宏观经济态势。这些重大进展主要源于自20世纪90年代初开始的国家政策调整，再加上历届政府对国家治理体系的持续改善。

根据秘鲁中央储备银行（BCRP）的数据，2010至2023年，秘鲁国内生产总值（GDP）的年平均增长率为4.5%。另外，2001年至2023年，秘鲁的实际GDP年均增长率为4.1%，在拉丁美洲排名第二，仅次于巴拿马。秘鲁还是核心通货膨胀率最低的国家之一，甚至能与许多发达国家相媲美。2024年1月，秘鲁的平均核心整体通货膨胀率为3%[1]，低于哥伦比亚、巴西、英国，更是远远低于饱受通货膨胀困扰的阿根廷。

对外开放使秘鲁成为全球多边贸易秩序的重要受益者。秘鲁于1998年加入亚太经济合作组织（APEC），并于2011年成为太平洋联盟的创始成员国。此外，秘鲁已经于2009年与美国、2010年与中国、2013年与欧盟、2021年与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）各成员国陆续签署了多达22项自由贸易协定。

参与制度化的自由贸易体系帮助秘鲁大幅扩大了对外贸易的范围，持续保持历史性的贸易顺差，并积累了较高的外汇储备。秘鲁外贸旅游部（Mincetur）的数据显示，2002至2022年，秘鲁出口额以年均11%的速率持续增长，并于2022年突破历史纪录达到631.93亿美元，同比增长3.7%。根据秘鲁出口商协会（ADEX）报告称，2024 年 1 月至 6 月期间，秘鲁出口总额为 330.46 亿美元，与 2023 年同期的308.14 亿美元相比增长了 7.2%；出口增长主要由于传统行业出口额达245.16亿美元，增长了10.4%。

此外，得益于其有利的外资环境以及在几乎所有经济活动中践行自由投资的政策，秘鲁不仅在其传统主要经济部门（如矿业、采掘业、农业）中吸引了大量投资，而且近年来在基础设施、电信和可再生能源领域也吸引了重要的投资。根据秘鲁中央储备银行（BCRP）的数据，2022年，投资占秘鲁GDP的比重达到25.3%，比2018年的水平高出3.7个百分点。2024年，秘鲁政府向国会提交了法案，计划将可再生能源发电的税收优惠政策延长至2035年12月。这项措施允许企业通过加速摊销的方式更快地收回投资，有效激励社会资本投入到风能、太阳能、生物能等新能源领域。

通过调整国家政策，秘鲁提高了人民生活水平，并大幅度降低了贫困率，成为中等偏上收入的国家之一。世界银行数据表明，秘鲁的人均GDP从1990年的1194.5美元增长到2024年的7789.9美元[2]。2020至2023年，秘鲁的失业率维持在5%左右的较低水平[3]，而贫困率则从2004年占总人口的58.7%降至2022年的27.5%。[4]

国家治理赤字之困

图源：VEER

然而，经济增长成绩背后潜藏着的是秘鲁的国家发展困局，其经济发展的稳定性仍是一个突出问题。根据世界银行的数据，秘鲁GDP在2020年萎缩了10.9%。虽然秘鲁经济在2021年出现了某种V型反弹，GDP于当年增长了13.4%。但是，秘鲁经济随后深度下探，GDP于2022年仅增长了2.7%，2023年更是下降了0.6%。[5]从国家发展体系层面看，秘鲁面临政治不稳定、社会动荡、腐败、气候变化等多方面的重大挑战。这些问题已严重制约了秘鲁经济增长潜力，暴露出日益严峻的结构性困局。

瑞士圣加伦大学发表的“精英质量指数”（EQx）为秘鲁的国家发展困局提供了很好的分析框架。在2024年精英质量指数排名中，秘鲁在151个国家中位列第50位，在国际上处于中上游水平。在精英质量指数的细分项目上，秘鲁社会精英的“经济权力”排名第46位、“经济价值”排名第49位，“政治价值”排名第58位，这些表现可以说可圈可点。然而，秘鲁在“政治权力”排名仅为第82位，远不及其他细分项目的水平。[6]“政治权力”反映了社会精英在国家治理上能够运用的实力与资源，而秘鲁在这方面的不足意味着其社会精英的政治权力并不足以与自身的政治价值相匹配，难以对本国排名较高的经济权力阶层产生符合国际水平的影响，这限制了经济价值增长的潜力。因此，政治权力与政治价值的不匹配导致秘鲁产生了国家治理赤字。

首先，国家治理赤字是近年来秘鲁政局剧烈动荡的主要原因之一。自2018至2023年，秘鲁经历了六位总统的更迭。这种频繁的政局更替主要原因在于政治精英之间缺乏共识和互信，以及朝野政党之间持续互相攻讦。此外，几乎所有总统都被指控有政治腐败行为，而秘鲁的腐败现象确实很严重。司法系统由于受到多重既得利益的束缚而面临“执行难”，加剧了这一问题。政府腐败普遍存在，部分原因是缺乏一个基于行政绩效的政府官员选拔系统性规则。在这种不稳定的政局中，新上任的政府往往在上任之初就要面临支持率暴跌、在野政治对手挑战等带来的政治风险，难以集中精力思考、制定、执行国家层面的战略。因此，秘鲁在国家层面难以持续推进并促进经济结构转型升级的宏观战略。

其次，国家治理赤字还导致了秘鲁面临税收不足的问题。因为个人收入税和财产税的征收体系不完善，所以秘鲁的税收占GDP的比率相对较低。根据世界银行数据，2017至2021年，税收对GDP比率在13.2%到15.9%区间徘徊。[7]另外，国家治理赤字还体现为监管执法不力，这在农业、矿业等支柱型行业中导致了寡头垄断现象，并加剧了经济和就业中的高度非正规性。秘鲁没有失业救济金，迫使人们不得不从事任何能够带来微薄收入的工作。根据秘鲁天主教大学的研究估计，有超过70%的就业人员在非正规部门工作，他们的收入甚至低于最低工资水平。[8]大多数人收入非常低，而少数人收入非常高且未完全缴纳应缴税款，这又进一步侵蚀了税基。

而税收不足让秘鲁政府难以动员战略性的公共投资，导致秘鲁公共服务和基础设施出现投资赤字。根据秘鲁中央储备银行数据，秘鲁总资本形成率在过去10年中平均低于23%。2022年，秘鲁在国际学生评估项目（PISA）81个国家中排名第58位，说明其中小学的基础教育与国际主流水平存在较大差距。[9]此外，由于近年来的政治动荡和经济衰退，秘鲁的移民流出量激增，加剧了秘鲁的人才流失现象。根据秘鲁天主教大学的研究估计，约有10%的秘鲁人口现在居住在国外。[10]

最后，国家治理赤字严重阻碍了秘鲁经济发展模式的转型与升级。秘鲁的经济模式依然高度依赖开采自然资源和低附加值农矿产品的出口。根据秘鲁中央储备银行数据，2022年，投资、消费、出口在秘鲁GDP中的占比分别为25.3%、64.9%、29.1%。其中，铜、铁、黄金、石油和天然气等矿产和能源产品占秘鲁出口的70%。另外，秘鲁也是可可、咖啡、蓝莓、鳄梨、木材、海产品的重要出口国。2022年，在秘鲁GDP中，第一、第二、第三产业增加值占比分别为7.8%、34.0%、58.0%。2018至2022年，秘鲁这种“三、二、一”的产业结构总体保持稳定。而问题在于，以农矿产品出口为主导的经济模式让秘鲁第二、第三产业难以进行技术升级，同时也难以催生创新性的产业，更难以吸引国外的高技术及技术导向型的投资。这致使秘鲁研发支出占GDP的比例较低，并且政府对创业的支持力度也不足。秘鲁天主教大学的研究估计，秘鲁近年来在研发上的支出仅占其GDP总量的0.15%，远低于拉丁美洲地区0.5%的平均水平，更显著低于经济合作与发展组织国家2%的平均水平。[10]

中国企业出海新征程

图源：秘华商报

为走出国家治理困境，秘鲁迫切需要引入外资，从而在经济转型上实现突破，这就为中国企业提供了宝贵机遇。在过去20多年里，中国企业在秘鲁的投资集中在采矿业、基础设施和公共事业部门。对于有意投资秘鲁市场的中国制造业企业来说，它们可能面临不少棘手的挑战。然而，这些挑战也为中国企业提供了深度参与当地经济发展的机会。

第一，秘鲁缺乏规模大、与国际接轨、管理成熟的产业园区，但也为中国推进境外经贸合作区建设提供了战略机遇。与国内情况不同，秘鲁的产业园区往往是在企业集聚后才形成，且呈现出“零星散布”的状态。这些园区内的企业并非面向全球市场，而是主要服务国内市场，园区自身也缺少经营全球产业链的经验。另外，这些园区很少承接中国制造业企业的投资，缺少服务中国企业的务实经验。2006年，中国商务部颁布了《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，标志着中国正式将境外经贸合作区纳入“走出去”战略的一部分。境外经贸合作区的建设有助于中国企业转变出口方式，避开贸易壁垒，也很可能为秘鲁经济转型提供产业园区层面的制度模板和经营经验。

第二，秘鲁缺乏“招商引资”所需要的产业优惠扶持政策，但也为中国企业锻炼国际市场公平竞争适应性提供了“海外压力测试场”。秘鲁实行的是独立开放的市场经济政策，很少主动为企业提供税收减免、激励补贴、土地规划配套等优惠扶持政策。即便在当地进行“两头在外”的外贸加工业，秘鲁也缺少成熟的保税加工出口区这类制度安排。由于缺少社会传统和制度支持，秘鲁短期内不大可能借鉴中国式的“招商引资”优惠扶持政策。并且，随着2024年8月开始施行《公平竞争审查条例》，中国政府已经收紧了税收优惠、补贴等各类优惠扶持政策，进一步与国际市场公平竞争环境对接。因此，秘鲁缺少产业优惠扶持政策的市场环境反而符合中国鼓励企业参与国际公平竞争的战略导向。

第三，秘鲁缺乏推动产业转型方面的切实战略，但也为中国企业推动当地经济转型提供了关键机遇。在秘鲁的经济格局中，包括渔业在内的大农业和采矿业仍然是绝对的支柱产业。尽管秘鲁一直有意推进制造业的发展，并有不少秘鲁学者在讨论能源转型和产业升级的问题，但农矿产业已经形成了庞大的既得利益集团，它们严重挤压了制造业的生存空间。为了实现制造业突围式发展，秘鲁迫切需要引入外资，这为中国企业投资秘鲁提供了战略空间。通过制造业投资，中国企业不仅能促进秘鲁自身经济转型，更能推动秘鲁社会发展。

第四，秘鲁缺乏支持制造业发展所需要的职业教育体系，但也为为中国企业参与当地公共公益事业提供了重要机遇。与许多拉美国家一样，秘鲁在基础教育和职业教育方面的投入常年不足。虽然秘鲁的许多大学和科研机构具备出色的办学和研究条件，但只有少数精英能够接受高等教育，这并不能替代社会大众迫切需要的职业技能教育。因此，中国制造业企业进入秘鲁市场后，面临着能否在当地雇佣到足够多的高素质的劳动力、工程师和经营管理人才的挑战。这就需要中国企业更加重视参与当地公共公益事业，加强当地人才梯队建设和提升社会网络经营能力，从而通过市场招聘和自主培养相结合的方式，构建并完善壮大经营所需的人才队伍。

第五，秘鲁缺乏对接钱凯港的制造业发展规划，但也为中国相关企业参与钱凯港深度开发提供了合作机遇。目前，钱凯港及其周边用地的开发主要围绕航运和物流展开。值得注意的是，钱凯港附近的土地仍然归秘鲁火山矿业集团所有，实质上是私有土地。从法律规定和土地产权上来看，产业园区的深度开发取决于秘鲁火山矿业集团的态度。即使钱凯港能够启动配套产业园区建设，那么优先的对接目标也很可能是秘鲁北部亚马孙雨林中的经济农作物种植业。钱凯港配套制造业的启动与发展还取决于秘鲁与巴西的“两洋铁路”及各项基础设施建设，这将是长期且艰巨的挑战。对此，以中国远洋海运集团和哪吒科技为代表的中国相关企业有望凭借自身在港口数字化转型与产业开发方面积累的全方面经验和技术，为钱凯港深度开发提供全面的系统性支持。

注：秘鲁学生们在中企建设的学校里上课。

可见，秘鲁在经济转型上的迫切需求，为中国企业提供了一系列的机遇。而在助力中国企业顺利出海拉美市场并实现发展壮大的进程中，中国自由贸易区发挥着极为关键的作用。其中，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称临港新片区）作为中国高水平开放的重要窗口之一，具备优越的政策环境、完善的基础设施以及丰富的国际化资源，其北依全球第三大空港浦东国际机场，南靠全球集装箱吞吐量第一大港洋山深水港，已然成为上海深度融入全球市场的前沿要地，并能够为计划走向秘鲁及拉美市场的中国企业提供全方位的服务与支持。

临港新片区于2024年6月启动“走出去”综合服务平台，发挥临港新片区“五自由一便利”特殊政策体系，以高水平对外开放推动构建新发展格局，更好助力中国企业出海。在助力企业出海秘鲁及拉美市场时，新片区由此能够在五个方面率先提供创新性服务与支持：一是组织产业园区先行出海，以链主企业带动中小企业构建海外产业集群与完整产业链，制定出海战略规划打造“滩头阵地”形成集聚效应；二是引导中国企业积极参与国际市场公平竞争，充分利用当地禀赋优势，如农矿大宗商品产地、锂三角盐滩、近邻厄瓜多尔和哥伦比亚等，借助平台专业服务减少对产业优惠扶持政策依赖并制定适宜投资策略；三是促进企业与当地传统产业及社区建立和谐共生的社企关系，在海外社团中构建活跃健康共生网络；四是引导企业投身当地的职业教育、基础教育、医疗、文化等公共公益事业；五是推动钱凯港深度开发与长期规划，联动相关企业在跨境金融、数据流动、服务贸易、电商平台等方面提供全方位的跟进支持。综上，临港新片区将继续坚定践行习近平总书记“脚踏实地、久久为功”的嘱托，加快建成为中国企业出海秘鲁及拉美市场的重要跳板，从而为开拓全球南方的经济新机遇做出更大贡献。