民智编译
导语：
当地时间12月29日，美国第39任总统吉米·卡特（Jimmy Carter）在美国东南部佐治亚州家中去世，享年100岁。1977年至1981年，在卡特出任总统期间，中美两国正式建立了外交关系——这给当今的中美关系敲响了阵阵警钟。在这样的背景下，本文将回顾吉米·卡特总统时期的美国外交政策，以及他留下的宝贵遗产。卡特总统作为自由国际主义者，一直致力于国际协商和冲突化解，他的行为至今仍然影响着世界的和平进程。
本文编译自《外交事务》（Foreign Affairs）网站评论文章，原标题为《吉米·卡特如何改变美国的外交政策——一份持久而又被误解的遗产》（How Jimmy Carter Changed American Foreign Policy An Enduring—and Misunderstood—Legacy），作者是美国科文顿·柏灵律师事务所高级法律顾问和前美国财政部副部长斯图亚特·E·埃森斯塔特（Stuart E. Eizenstat）。文章略有删改，仅代表作者观点，供读者思考，与公众号立场无关。如有侵权，请联系删除。
1978年9月17日，美国总统吉米·卡特（Jimmy Carter）面临重大危机。近两个星期以来，他一直与埃及总统安瓦尔·萨达特（Anwar al-Sadat）和以色列总理梅纳赫姆·贝京（Menachem Begin）藏在戴维营，试图敲定一项历史性的和平协议。尽管强硬派贝京在许多问题上表现出了不妥协的态度，但卡特绕过贝京，直接与以色列外交部长摩西·达扬 （Moshe Dayan）、国防部长埃泽尔·魏茨曼（Ezer Weizman）和法律顾问阿哈龙·巴拉克（Aharon Barak）进行谈判，取得了巨大进展。然而，在第13天，贝京划下了底线，他宣称自己不能再妥协了，准备离开——卡特拿他的总统职位做赌注的谈判都将变成徒劳。
但随后，卡特摆出了个人姿态。他知道贝京有八个孙辈，而且对他们特别疼爱。他在三位领导人的照片上签了名，并按照名字一一写给每个孙辈，然后亲自把照片带到贝京的小屋，当时贝京正准备离开那里。贝京念着孩子们的名字，嘴唇颤抖，眼睛湿润，放下了他的背包。就在同一天晚些时候，他与萨达特达成了一项突破性的协议，六个月后，这项协议成为了《埃以和约》（编者注：《埃以和约》结束了埃及和以色列之间长达三十年的敌对状态，其最主要贡献之一是以色列同意将其在1967年的第三次中东战争中所占领的西奈半岛归还给埃及）的框架。
▲ 1978年9月18日，华盛顿特区，埃及总统安瓦尔·萨达特（左一）、美国总统吉米·卡特（左二）和以色列总理梅纳赫姆·贝京（左三）在白宫东厅签署《戴维营协议》时开怀大笑。
1981年初，在卡特卸任后的几年里，在华盛顿的共识往往是，他的外交政策是失败的。许多批评者将卡特任期内对“苏联的恐惧”视为软弱的表现；在卡特任内，伊朗爆发了伊斯兰革命，随后发生了美国人质危机；他还经常将软实力和硬实力混在一起，这使得他对世界的态度难以界定，也容易被误解。而他的成就也很快被在1980年总统大选中对战罗纳德·里根（Ronald Reagan）时的决定性失败所掩盖。
但正如在戴维营的最后一天所表明的那样，在执政的一个任期内，卡特留下了持久而积极的外交政策遗产，很少有连任两届的总统能与之匹敌。他是一名自由国际主义者以及和平缔造者，避免使用武力而倾向于外交手段，这种做法在他卸任后持续了几十年，他还因此在2002年获得了诺贝尔和平奖。他提倡自由贸易，并认为美国的外交政策应该反映这个国家最好的价值观。尽管他准备在关键的冷战政策上走强硬路线，但他对在他任职期间没有美国人在战斗中死亡这一事实感到自豪。
到1977年卡特入主白宫时，冷战已经根深蒂固。苏联通过在安哥拉、埃塞俄比亚、纳米比亚和非洲之角（编者注：非洲之角又称索马里半岛，位于非洲大陆东北部，是连接非洲、中东和南亚的重要航运通道）的各种代理军队，在非洲大举扩张。同时，在尼克松和福特政府的支持下，亲美的政治人士在整个拉丁美洲以及亚洲和非洲的部分地区蓬勃发展，而仍然处于1973年赎罪日战争（编者注：即第四次中东战争，在犹太教赎罪日当天，埃及和叙利亚联军对以色列发起突然袭击，最终以色列在美国的军事援助下取得了胜利）的余波中的中东地区则是一个火药桶。
与此同时，美国及其盟友们的军事和经济实力也在减弱。自四年前美国从越南撤军以来，美国的国防开支实际上已经有所下降，北约成员国没有投资于他们的军事能力。美国的国际经济领导地位受到了美元贬值和东京回合的国际贸易谈判（编者注：即围绕着关税及贸易总协定GATT的一系列谈判，目的是降低贸易壁垒，促进全球贸易自由化和经济增长）陷入僵局的挑战。
1976年，卡特作为外交政策自由派参加竞选。他承诺冻结原子导弹和弹头的数量，每年削减50亿至70亿美元的国防开支，并从韩国撤出所有美国地面部队和核武器。他承诺将人权作为其外交政策的核心，这与其前任理查德·尼克松（Richard Nixon）、杰拉尔德·福特（Gerald Ford）以及为他们两人担任国务卿的亨利·基辛格（Henry Kissinger）所青睐的现实政治（编者注：现实政治是一种追求现实利益和国际力量平衡的外交政策理念，强调国家行为的实用性，而不受道德或意识形态的约束）形成对比。
但卡特一上任就意识到，鉴于苏联的快速军事和核建设，美国也需要更多的硬实力，并采取了措施来加强它。他经常被夹在鹰派国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）和鸽派国务卿赛勒斯·万斯（Cyrus Vance）的建议之间（编者注：鹰派倾向于强硬、好战、使用武力，而鸽派则倾向于和平解决冲突、外交协商、国际合作）。他不但没有削减国防开支，反而提高了它的额度，逆转了越战后的军事缩减，并寻求重建美国军队；按实际价值计算，他在4年任期内增加了约12%的国防开支。事实上，里根政府部署的大多数主要武器系统都是由卡特批准的，其中包括隐形轰炸机、MX机动导弹和现代巡航导弹。五角大楼在2017年的一项研究得出结论，“国防开支的里根革命始于卡特政府的后期。”
▲从左至右，杰拉尔德·福特 (Gerald Ford) 和吉米·卡特 (Jimmy Carter)
1979年苏联发动阿富汗战争时，卡特甚至采取了更加强硬的态度。他称这场冲突是“自第二次世界大战以来对和平最严重的威胁”，就连他的批评者也对他的强硬立场表示赞赏。他对苏联实行粮食禁运，宣布美国抵制在莫斯科的奥运会，对苏联实施经济制裁，并恢复了征兵制度。此外，他还断言，美国将使用武力确保石油在波斯湾自由流通——这一概念后来被称为卡特主义，至今仍是美国外交政策的宗旨。
卡特还说服了其不情愿的欧洲盟友，尤其是德国总理赫尔穆特·施密特（Helmut Schmidt），同意在他们的领土上部署中程核武器来对抗苏联的机动导弹，以此向苏联施压。苏联领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）后来说，这一举动有助于使他相信有必要裁减军备。里根常常因第二阶段限制战略武器条约（SALT II）而受到赞誉，即他所实施的与莫斯科之间具有里程碑意义的《削减核武器条约》，但其实是卡特进行了谈判。1972年，尼克松和基辛格开启了中美关系的历史性解冻，但正是卡特在1979年给予中国全面外交承认，使中美关系正常化。
不过，在美国各界看来，对卡特外交政策遗产的公正评价不能回避他与伊朗的交往。1979年初的几周内，伊斯兰革命使伊朗从一个长达数十年的盟友变成了一个自称的敌人（编者注：由伊朗什叶派穆斯林领导的伊斯兰革命推翻了巴列维王朝，建立了以霍梅尼为首的政教合一的伊斯兰共和国，由此伊朗对美国的态度发生了转变）。同年晚些时候，激进的伊朗学生袭击了美国驻德黑兰大使馆，将50多名美国人扣为人质长达444天。卡特犯了很多错误，导致了这场危机。他的政府把重点放在埃及和以色列之间的和平进程上，这使伊朗陷入了一个盲区。在1977年新年前夕，卡特总统在向伊朗领导人敬酒时，还称穆罕默德·礼萨·沙·巴列维（Mohammad Reza Shah Pahlavi）领导下的伊朗是一个“稳定之岛”。然而，由于未能预测到伊斯兰革命，美国情报界使卡特背上了美国现代史上最严重的情报失误。中央情报局（CIA）也没有注意到，伊朗国王已经失去了社会各阶层的支持。
包括基辛格在内的一些批评人士认为，卡特的人权政策削弱了巴列维，但卡特从未公开批评巴列维的“人权记录”。相反，卡特向巴列维保证，美国将支持军事镇压以平息日益加剧的动乱，派遣罗伯特·休伊瑟（Robert Huyser）将军去支持巴列维国王的最后一任总理，而不是阿亚图拉·鲁霍拉·霍梅尼（Ayatollah Ruhollah Khomeini），并授权采取秘密行动去破坏霍梅尼政权。然而，在美国一些分析人士看来，尽管美国犯了错误，但失去伊朗的是巴列维，而不是卡特。
在解救美国人质的问题上，卡特最终选择了外交手段而非硬实力。他把人质的安全放在第一位，拒绝了布热津斯基（Brzezinski）提出的炸毁或封锁伊朗大部分石油出口所需的哈尔克岛港口的建议。最后，卡特通过谈判释放了他们，但却是在他输掉竞选之后。现在也有证据表明，里根的竞选经理威廉·凯西（William Casey）最终成为他的中央情报局局长，在减缓这些人质的释放过程中发挥了作用。2023年，德克萨斯州副州长本·巴恩斯（Ben Barnes）告诉《纽约时报》，凯西通过一名代理人向伊朗表示，如果他们把人质扣留到美国总统大选之后，就能从里根政府那里得到更多好处。后来成为里根的幕僚长和财政部长的詹姆斯·贝克（James Baker）在谈及凯西卷入伊朗人质危机的事情时承认凯西当年偷了卡特的总统辩论手册（编者注：即美国总统辩论时使用的资料，它包含了对手的背景信息、政策立场、历史辩论记录、可能的辩论问题及其回答策略等，以帮助候选人在辩论中更好地准备和应对各种情况）。凯西于1987年去世，她曾否认这一指控。但无论如何，人质交易的拖延很可能导致卡特失去了总统职位。
▲1982年6月23日，罗纳德·里根总统在中情局局长威廉·凯西的陪同下，签署了一项禁止公开中情局特工身份的法案，并向中情局员工挥手致意。
后来，卡特创建了卡特中心，这是一个非营利组织，执行了许多他总统任期内未完成的倡议，如促进和平和抗击疾病议题。在他的领导下，该中心监督了115次以上的选举，主持了以色列人和巴勒斯坦人之间的对话，并为几乎根除一种寄生虫病几内亚虫作出了贡献。1986年，全世界有350万几内亚虫病例；到2023年，只有14例。乔治·布什（George Bush）总统和比尔·克林顿（Bill Clinton）总统在退休后都效仿了卡特中心的模式。卡特夫妇还与仁人家园合作，帮助14个国家的4000多个家庭搬进了安全、负担得起的住房。
回想当年，假设卡特再次当选，他会争取批准SALT II核武器条约（尽管苏联和里根政府都遵守约定，但该协议从未得到批准）。他还会像里根那样，敦促与苏联达成更全面的核武器协议。最重要的是，他本将推动以色列和巴勒斯坦之间的和平协议。戴维营协议和随后的《埃以和约》规定，以色列将给予巴勒斯坦人“完全自治”，但该条款的实施还需要另一项协议，而卡特政府已经开始准备了。不幸的是，里根不想用卡特愿意花费的政治资本来确保巴勒斯坦人获得更大的权利，这本可能迎接一个巴勒斯坦国和一个更加和平的中东。
即使在伊朗问题上出现失误，卡特的外交政策也在世界上留下了持久的积极印记。当然，自卡特以来的几任总统都试图达成一项与戴维营的成功相媲美的中东和平协议。在一定程度上可能是后来的政府未能完成这样的壮举，这导致了该地区现在陷入了可怕的混乱。中东比以往任何时候都迫切需要卡特所能使用的勇敢、灵巧的外交手段。
编译：顾蕊萌
编辑：王罗千惠
责编：王加特