站在数字经贸规则发展的十字路口 | 社会科学报

原文 ：《站在数字经贸规则发展的十字路口》

作者 | 中国信通院政策与经济研究所主任工程师杨筱敏、工程师马兰、高级工程师李雅文、工程师伊婧煜

图片 | 网络

数字贸易是继货物贸易、服务贸易之后的新兴贸易形态。积极参与数字经贸规则制定、大力发展数字贸易，已成为世界各国把握数字时代机遇的普遍选择。

从2000年起，美国创设了电子传输免征关税、数字产品非歧视、跨境数据流动、计算设施本地化、保护源代码等以数字贸易自由化为核心的规则。自2020年以来，随着新兴数字技术迅猛发展，数字化转型深入推进，全球数字贸易格局发生转变，数字经贸规则制定主体更多元化，数字经贸规则发展方向发生调整。目前，数字经贸协定签署呈现亚、欧等区域明显加快，北美地区速度放缓的态势。

中国依托自身数字经济发展基础与监管实践，多路径探索规则制定与对接。一是以积极建设性立场参与WTO电子商务谈判议题磋商。作为谈判的重要参加方和主要提案方，中国在WTO电子商务谈判下先后提出电子支付、跨境电子商务、跨境数据流动等提案，多数被纳入共识。二是积极对接国际高标准经贸规则。持续推进加入DEPA、CPTPP等高标准国际经贸协定谈判进程，不断提升数字领域对外开放水平，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。三是开展双边和区域数字贸易规则谈判。中国通过新协定的增量谈判和原有协定的提质升级谈判两种方式，不断扩大数字贸易规则合作网络。截至2023年底，中国已签署10项包含数字经贸章节的自贸协定，与东盟、秘鲁正在进行的自贸协定升级谈判也被纳入了数字贸易相关议题。四是持续健全数字贸易治理体系。中国近年来围绕网络空间、人工智能、数字经济等数字领域陆续发布了一系列国际倡议、立场文件以及行动计划等，既遵循共商、共建、共享的全球治理观，坚持多边主义，兼顾安全与发展，又注重以行动为导向，通过搭建新机制新平台，推动数字治理合作与规则构建，实现共赢发展。

新兴经济体开始在新兴规则制定中发挥作用。新规则侧重促进数字经济的协同、包容性发展。自2020年以来，新兴经济体开始推出一系列数字转型新规则。与传统数字贸易规则侧重于数字贸易自由化与数字环境开放不同，新规则着力于促进数字经济发展与监管合作、数字系统与技术的互操作性、数字包容和数字鸿沟弥合、通信企业的公平竞争环境、中小企业数字化转型等。在这种新规则发展趋势下，多个新兴经济体积极行动，为数字经贸规则注入新活力。2020年，新加坡牵头发起《数字经济伙伴关系协议》（DEPA），为国际贸易规则提供了新基准。2020年，中国在与柬埔寨签署的自贸协定中创设网络设备规则，为通信技术企业提供公平待遇。在WTO电子商务谈判中提出电子支付、跨境电子商务便利化等提案，获得部分或全部采纳。2024年，非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）数字贸易议定书（草案）中提出了数字基础设施、数字技能发展等条款，解决数字鸿沟及基础设施匮乏问题。除了新兴经济体，欧盟根据数字战略部署，从2022年至今建立了四个数字伙伴关系，以支持包容、可持续和以人为本的数字转型。

数据跨境流动作为数字领域国际经贸规则的核心议题之一，在WTO电子商务谈判中未能达成一致并形成全球统一规则体系。目前数据跨境流动议题已进入新一轮规则调整期，各经济体规则方向发生调整，规则模板进一步丰富，双边、“小多边”内求同存异，频繁开展务实合作。

各经济体数据跨境流动规则呈现不同发展方向。2023年11月，由于各成员在如何平衡数据流动与隐私保护、国家安全等问题上存在广泛分歧，在WTO电子商务谈判中，对于数据流跨境流动议题存在四类规则主张。一是澳大利亚、加拿大、日本、韩国等成员共同主张禁止限制数据跨境流动，并将例外范围限定于实现合法公共政策目标的措施，美国则回撤跨境数据流动立场转向加强国内规制。二是欧盟鼓励数据流动，但主张允许优先采取保护个人数据和隐私的监管措施。三是中国、巴西在设置合法公共政策目标例外的同时，保留国内监管框架。中国还设置了网络安全例外，维护网络主权。四是尼日利亚要求给予发展中国家和最不发达成员特殊待遇，允许保留任何限制数据流动的合理措施，降低法律规则约束力。由于各成员出于避免加剧数据鸿沟、保护公民隐私、保护数据主权与国家安全等考虑，对跨境数据流动的监管理念存在差异，当前难以在多边机制下形成规则共识。

各国基于各自数据跨境流动监管政策差异性，寻求共同点和互补性并展开务实合作。2023年12月，G7宣布建立基于“可信数据自由流动”（DFFT）共识的伙伴关系，探索技术工具、标准合同条款及隐私保护机制。2023年10月，APEC框架下的GCBPR成立“全球隐私执法合作安排”（CAPE），成员已达27个，包括加拿大、日本、韩国等，促进跨境数据传输执法协助。在此背景下，中国积极参与国际合作，与新加坡寻求建立灵活性机制，签署合作备忘录，推动基线标准建立，便利企业数据跨境。同时，中德签署谅解备忘录加强合作，中欧数据跨境流动交流机制也正式建立，旨在促进数据跨境流动，营造良好营商环境。2024年8月，中欧数据跨境流动交流机制正式建立，通过召开会议等方式交流相关政策和实践，促进中欧数据跨境流动。

人工智能等新兴数字技术规则发展进程获得新动力。当前，利用贸易协定促进人工智能国际合作仍处于早期阶段。2023年人工智能的高速发展推动了人工智能国内立法、国际治理进程的加速，或能推动更多国内政策及国际共识加速上升至国际经贸规则，以提升约束力及可操作性。2024年，联合国大会分别通过了美国主提的《抓住安全、可靠和可信赖的人工智能系统机遇，促进可持续发展》和中国主提的《加强人工智能能力建设方面的国际合作》两项决议。展望未来，一是主要经济体将积极推动本国立法主张上升至经贸协定及其他国际合作机制。二是在联合国、OECD伦理原则被多项贸易协定及合作框架采纳后，联合国决议、G7行为准则、人工智能公约等最新多边治理成果后续可能会被纳入其中，以推进具体领域合作。三是随着人工智能等新兴技术的发展，国际社会将会更加关注人工智能产品的标准制定、市场准入、产品互认等方面的相关规则。

数据跨境流动等合作继续向“小多边”下沉。一方面，在WTO电子商务联合声明倡议框架下，由于跨境数据流动、数字产品非歧视待遇、源代码等涉及数字市场与环境开放的核心规则难以达成多边共识，相关谈判工作已经搁置。另一方面，少数国家在数字领域开展合作日益强调“志同道合”、共同价值观、数字“信任”、数字“团结”等理念，增加了数字合作的碎片化风险。展望未来，一是跨境数据流动等规则将从寻求多边共识向寻求双边、小多边共识下沉，规则模板进一步多样化以反映各国差异化需求，规则碎片化趋势将进一步延续。二是跨境数据流动议题将从寻求规则共识向开展务实合作下沉。对此，应在尊重各国监管框架基础上建立互信合作机制，求同存异、互利共赢。通过增进政产学研多层次对话，探索制定共同标准、认证机制，建立数据跨境流动试点等方式，推动数据跨境流动务实合作，构建开放共赢的数据领域国际合作格局。

数字平台治理国际协调进一步密切。数字平台引发的问题是全球性问题，目前已成为国际组织及各国政府关注的重点事项。一是各国针对大型数字平台监管的立法频繁出台。中国近一年来颁布《网络反不正当竞争暂行规定》《生成式人工智能服务管理暂行办法》等文件，进一步细化数字平台竞争行为规制。欧盟陆续出台多项数字经济监管法规，明确数字平台责任并遏制大型平台的恶性竞争行为。二是国际数字平台监管协调与合作日渐密切。三是国际组织开始加强数字平台治理工作。2024年初，联合国贸发会议指出，数字平台引发的竞争问题是全球性挑战。展望未来，一是面对当前全球碎片化的数字平台监管方法，需要全球各国进一步加强监管协调、信息共享，开展人员交流和联合执法等，以提高监管效率和降低监管风险，充分激发数字平台对全球经济的增长潜力。二是数字平台竞争监管、透明度和问责制、内容治理、算法监管等领域的监管方法协调将成为重点合作领域，某些国际治理准则或区域性、国家监管方法可能会作为国际标杆被纳入规则。三是鉴于发展中国家的平台监管经验和能力往往存在不足，有必要在多边、区域以及双边机制下对发展中国家提供能力建设等必要援助。