美国贸易政策的变化，无论是推崇自由贸易还是举起保护主义大棒，本质上都是要奠定或维护美国的世界经济霸主地位，并确保在其主导的不平等的国际经济秩序下实现美国资本利益最大化
美国的一系列贸易保护举措和歧视性贸易行为，本质上是要把发展中国家和竞争对手长期压制在全球价值链低端
美国实施贸易保护主义政策的目的，是“改变贸易”而非“扩大贸易”——使国际贸易体系和规则朝着对其有利的方向改变，阻碍国际分工格局朝着公平合理的方向调整
文 | 李玉梅 陈筱瑜
纵观美国贸易政策演变史，自由主义和保护主义交替并存，并呈现出阶段性摇摆和策略性调整，根本原因在于美国在国际格局中地位的变化。如今，美国祭出贸易保护主义大旗，无疑是为了维护其已被削弱的经济霸权和美西方构建的不平等的国际经济秩序。这种逆全球化举措，必然损人不利己。
确保美国资本利益最大化
美国建国初期经济实力较弱，为了抵御英国商品对美国的冲击，1791年美国首任财政部长汉密尔顿向国会提交了《关于制造业问题的报告》，提出实施保护性关税政策，以保障新兴的制造业发展壮大。对战略产业征收保护性关税、通过政府采购保护国内市场、补贴基础设施建设等政策，一直延续到林肯执政时期。
第二次工业革命后，美国经济强势崛起，开始主张自由贸易以拓展国际市场。二战后，美国确立了世界工业霸主地位并成为全球第一大贸易顺差国，为进一步开拓国际市场，美国通过降低关税等贸易壁垒来推动贸易自由化进程，并主导建立起全球经济贸易活动的规则体系。
上世纪50~70年代，日本、西欧通过大规模承接自美国转移的钢铁、纺织等劳动密集型产业和利用来自美国的投资，完成了战后重建，实现了工业化，成为新的“世界工厂”。日本和西欧的崛起冲击了美国在世界经济中的主导地位，美国由贸易顺差国转变为贸易逆差国且随着时间的推移贸易逆差逐渐扩大。为了遏制日本和西欧的发展，削弱其出口竞争力，维护本国产业在全球的领先地位，美国的贸易政策再次朝保护主义和单边主义转向。1974年，美国出台《1974年贸易法》，其中的“301条款”允许美国政府对损害美国贸易利益和商业利益的外国政府的“不合理、不公平贸易行为”发起调查并实施单边制裁。上世纪80年代，反倾销诉讼、反补贴调查、进口配额等非关税壁垒成为美国贸易保护主义的普遍措施。这些措施升级了美国与欧洲在钢铁、农产品领域的贸易摩擦，导致美对日贸易摩擦从纺织服装、钢铁等传统产业蔓延至家电、汽车、半导体、电信等朝阳产业，美国还要求日本自愿限制出口。与此同时，美国在关贸总协定（GATT）框架下实施的全球范围单边贸易制裁频次也日益增多。
上世纪90年代，随着苏联解体，冷战结束，世界格局出现了“一超独霸”局面。为了确立“单极世界”下的国际经济秩序，保障美国财阀利益和资本的全球扩张，美国开始积极推动自由贸易与全球化：通过签署区域贸易协定，促进了美国商品、服务在全球市场的自由流动；通过支持多边机制加强全球经济合作，为垄断资本开拓全球市场提供了制度保障。这一过程中，生产、贸易、投资、金融的全球化得以快速发展。
2008年国际金融危机爆发后，美国制造业外移导致的国内产业“空心化”和产业竞争力下滑等问题日益凸显，反全球化倾向随之兴起。
特朗普第一次入主白宫后提出“美国优先”口号，美国贸易政策迅速转向保护主义和单边主义，并着力推行打压竞争对手、扶持美国高技术制造业发展的产业政策。一方面，美国升级了关税保护，针对竞争对手的所谓“不公平贸易行为”主动挑起贸易摩擦。另一方面，美国绕开多边框架，通过双边谈判来解决贸易问题——凭借美国在一对一谈判中的强势地位来确立更有利于自身的贸易规则。比如，美国以不符合自身利益为由，退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），重签了北美自由贸易协定（NAFTA）。
拜登上台后，基本延续了特朗普时期的关税政策，又进一步泛化“国家安全”概念，围绕关键技术、供应链安全和国内产业复兴，形成系统、广泛、持久的贸易保护政策框架。在关税保护上，拜登政府并没有取消特朗普时期在关键产品上征收的关税。在多边贸易体系上，尽管拜登政府承诺采取更多的多边主义和国际合作措施，但美国更加倾向于加强与其盟友的合作，所构建的贸易“朋友圈”具有鲜明的“排他性”，贸易自由化进程不进反退。同时，以“国家安全”为由进行的贸易干预频率增加，“国家安全”的范围逐渐蔓延至技术安全、供应链安全、数字安全、气候安全等多个领域。
回顾美国贸易政策的历史不难发现，其周期性调适的根本目的是服务于美国资本的利益——“达则自由主义，穷则保护主义”。美国产业国际竞争力上升时，为了占领世界市场、攫取巨额利润，便主张自由贸易；其竞争力衰弱时，为了维护美国资本的既得利益、阻止他国资本获得市场份额，就实施保护主义。美国贸易政策的变化，无论是推崇自由贸易还是举起保护主义大棒，本质上都是要奠定或维护美国的世界经济霸主地位，并确保在其主导的不平等的国际经济秩序下实现美国资本利益最大化。
在墨西哥首都墨西哥城，农民准备参加游行活动，反对北美自贸协定（资料照片） 新华社 / 法新
防堵与死守
如今美国的贸易保护手段可以概括为“两头堵”：一方面，防堵发展中国家的传统产业和新兴产业走向全球，限制其获得新市场、构建新规则，以保障美国的经济霸权得以延续；另一方面，死守发达国家集团在高科技领域积累的优势，限制高新技术、知识、资金向后发国家流动，遏制其通过国际贸易或自身创新实现产业升级，以保障美西方长久占据价值链高端地位。
为了限制发展中国家尤其是竞争对手的工业制成品利用成本优势和技术优势获得更大市场，保障美国产品的市场占有率，美国主要采取了三种防堵手段。
一是提高关税和非关税壁垒，限制发展中国家商品进口。例如，2018年以来，美国对中国输美商品加征多轮关税以“保护美国制造业”，给两国经济造成了不利影响。联合国贸发会议（UNCTAD）的研究报告显示，中美贸易摩擦升级给中国造成了损失，也导致了美国消费价格的上涨。再如，2018年3月，时任美国总统特朗普根据美国《1962年贸易扩展法》第232条款，以维护国家安全为由对进口钢铁和铝产品分别加征25%和10%的关税。这一决定不仅导致多国向世贸组织提起申诉，美国主要贸易伙伴也纷纷出台报复措施。美国主动挑起争端实属损人不利己。
二是干预国际贸易流向，构建“排他性”特征明显的供应链体系。为减少对中国进口商品的依赖，美国先是逐步将布局在海外尤其是中国的中低端制造业转移至临近美国的加拿大和墨西哥，以实现制造业的“近岸生产”，后又将“近岸外包”升级为“友岸外包”，即战略产业供应链的转移不再局限于邻近国家，而是进一步扩展至“值得信赖”且“价值观一致”的盟友国家。这一举措的实质是，重新布局东西半球经贸网络，解构中国深度参与的国际贸易体系，构建以美国为中心的供应链同盟体系。
三是制定高标准贸易规则，怂恿印太市场与中国“脱钩”。“印太经济框架”（IPEF）下达成的“供应链”“清洁经济”“公平经济”等支柱协议，将知识产权保护、劳工标准、跨境数据流动、环境保护等条款纳入多边贸易协定，旨在通过制度化的美式标准“提升全球贸易的质量和公平性”。但这些标准的制定忽略了IPEF成员国的发展差异，为发展中国家进入全球市场设置了更高的门槛。比如，美国战略与国际问题研究中心的一项调查显示，不少东盟国家担心美国在框架中的“索取”远多于“付出”，质疑框架是为实现美国自身利益的政治操弄，而不是真心实意的经济合作倡议。
美国为了维护自身关键技术的领先优势和价值链的高端地位，阻止竞争对手通过技术进步实现产业升级和经济结构优化，其“低端锁定”和“高端遏制”的手法可谓层出不穷。
贸易方面，美国对关键技术领域的核心产品实施了严格的出口管制。一方面，通过频繁使用“实体清单”并加长包括“实体清单”在内的各种出口管制清单的长度，严控受《美国出口管制条例》（EAR）管制的产品出口至其他国家，以实现对其产业升级的“技术规锁”。比如，2023年10月，美国商务部工业与安全局（BIS）发布《先进计算芯片更新规则》和《半导体制造物项更新规则》，全面升级了对华半导体行业的出口管制规则。另一方面，美国通过《瓦森纳协定》联合盟国对中国进行多边出口管制，来维护其在技术上的比较优势。
美国的贸易政策，自始至终贯彻的是“美国优先”准则，维护的是自身的经济领先地位和不平等的国际经济贸易秩序。如今美国的一系列贸易保护举措和歧视性贸易行为，本质上是要把发展中国家和竞争对手长期压制在全球价值链低端。
破坏与反噬
展望未来，在美国综合国力持续下滑的背景下，其贸易政策可能继续朝着保护主义方向蔓延。一是现有的关税政策可能进一步强化和升级，同时绿色壁垒、技术壁垒等非关税壁垒也将被广泛运用；二是美国为保持高科技领域的领先地位，其贸易政策与安全议程相结合的趋势不会改变，以人工智能、半导体、新型材料为代表的战略性及具备国家安全属性的行业依然会是美国政府关注的重点；三是构建以美国为主导的、“排他性”色彩强烈的单边贸易体制的做法不会轻易改变。
世界第一大经济体强化贸易保护主义，将给包括美国在内的全世界的利益带来严重损害。
首先，会冲击世界经济的发展。“脱钩断链”提高了全球供应链的交易成本和生产难度，增加了供给端的不确定性。为应对这些不确定性，全球供应链体系不再仅仅以效率为导向，而是更加倾向于以安全为导向，这大大降低了供应链的效率。“筑墙设垒”抑制了全球生产要素的自由流动和资源的高效配置，不仅破坏了基于比较优势形成的国际分工格局，也冲击了基于规则的多边贸易体制，使国际经贸竞争陷入“零和”博弈。
其次，会增加发展中国家经济进步的难度。自由贸易在促进发展中国家经济快速增长方面发挥了重要角色，发展中国家有望扮演后发优势，将出口作为推动经济增长的重要引擎，而美国的关税壁垒、进口配额、反倾销等措施，直接减少了发展中国家进入发达国家市场的机会。限制对发展中国家的知识溢出、技术转移，则是要将其压制在产业链价值链低端，使其难以实现向高附加值产业转型升级，最终目的是毁灭其工业现代化的希望。
再次，会削弱发达国家的经济效率。美国的贸易保护希望起到减少进口竞争、保护本土企业、刺激国内生产和促进就业的作用，并在一定程度上实现供应链“去风险”，但却拉高了美国消费者的生活成本、投资者的生产成本；阻碍技术交流合作不仅增加了美国的研发成本，迟滞了其技术进步的脚步，也恶化了美国企业的国际生存发展环境。在推动供应链本土化、区域化的过程中，美国迫使其他发达国家调整供应链，也会导致其生产成本上升和市场份额减少，削弱其在全球市场的竞争力。
美国实施贸易保护主义政策的目的，是“改变贸易”而非“扩大贸易”——使国际贸易体系和规则朝着对其有利的方向改变，阻碍国际分工格局朝着公平合理的方向调整。美国的贸易保护主义，从未着眼于全球经济复苏和各国互利共赢，这是其饱受诟病的根本原因。
对发展中国家来说，不符合国际法的单边、惩罚性和歧视性的保护主义措施是不可接受的。全球南方呼唤自由包容的贸易体系。 （作者李玉梅为对外经济贸易大学教授；陈筱瑜为对外经济贸易大学博士生）■