蒋梦麟｜清代流行的陋规制度
作者｜蒋梦麟
中国近现代著名教育家，国民政府第一任教育部长，曾任北京大学校长
凡是亲见清室覆亡的人都知道：满清政府失败的主要原因之一就是财政制度的腐败。公务人员的薪水只是点缀品，实际上全靠陋规来维持。陋规是不公开的公家收支，为政府及社会所默认的。以现在用语来说，好像我们大家所称的黑市。这种办法削弱了公务人员的公德心，也使他们把不规则的收入看成理所当然的事。清廷对官吏的这种收入视若当然，常说"规矩如此"，竟把陋规变成规矩了。这些官吏对下属营私舞弊也就开只眼闭只眼。如果拿一棵树来比喻政府的话，这种陋规的毒汁可以说已经流遍树上的每一枝叶，每一根芽。
政府只要求税收机关向国库缴纳定额的税款。主持税收的官吏可以利用各式各样的藉口和理由，在正规赋税之外加征各种规费。这样一来，如果有一两银子到了国库，至少也另有一两银子成了陋规金。在满清末年，"漏"入私人腰包的钱远较缴入国库的钱为多。清廷需用浩繁，只好一味向官吏需索。官吏向民间搜刮，结果官场陋规愈来愈多，人民负担也愈来愈重。乾隆皇帝几次下江南，开支浩大，都靠官吏孝敬、民间搜刮而来，清代在乾隆朝为极盛时代，而衰运亦在此时开始。清代后期，征税与捐官等方法均未能使清廷达到筹款的目的，因此不得不乞灵于借贷外债，而以让渡铁路建筑权或矿产开采权为交换条件。这自然是饮鸩止渴的办法。现在或许还有人记得清廷将四川省内铁路收归国有，以为转让筑路权予外国公司之张本，结果触发了辛亥革命的导火线。时遭光绪帝国丧，地方士绅披麻带孝，头顶"德宗景皇帝神位"，长跪于总督衙门之前，哭呼先帝，保佑四川，不使铁路收归国有，弄得政府啼笑皆非。所谓陋规制度究竟是怎么一种办法呢？中国当时分为二十二行省，大约包括两千个县。县的行政首长是知县，他不但掌管一县的财政，同时还是一县的司法官。他的薪水每月不过数两银子，简直微不足道。因此他的一切费用都只能在陋规金上开支。如果上级官员经过他那一县，他除了负责招待之外，还得供应旅途一切需要财物。对于上级官员的随员也得送"礼"，所谓"礼"通常都是送的钱。我的故乡余姚城外的姚江岸上有一座接官亭，这是各县都有的。如果有上级官员过境，知县就在亭里迎候。大约六十年前的一个下午，我发现亭子附近聚了一大堆人。我赶过去一看，原来是大家在观望学台和他的随行人员纷纷下船；有些上岸。这位学台正预备去宁波主持郡试。前一日，知县已经从老百姓手中 "抓"去好几条大船，那条专为这位学台预备的船上装了好几只加封条的箱子，至于箱子里面装些什么，自然只有经手的人才知道了。我遥望着学台等一行换了船，学台踏上最华丽的一只，随后这只载着官吏和陋规礼金的小型舰队就扬帆顺着退潮驶往宁波去了。那种气派使我顿生"大丈夫当如是也"的感触。我心里说从今以后一定要用功读书，以便将来有一天也当起学台享受封藏在箱子里面的神秘礼物。知县还得经常给藩台的幕僚送礼，否则他就别想他们给他在藩台面前说好话；如果搞得不好，这些师爷们还可能在公事上吹毛求疵呢。各种礼金加起来，一个知县为保宦海一帆风顺所化的钱就很可观了。同时人情世故也告诉他必须未雨绸缪，何况他还得养活一家大小以及跟随他的一班人呢！有靠山的候补知县无不垂涎收入比较大的县份。以我的故乡余姚县而论，就我所能记忆的，没有一个知县在我们的县里任职一年以上。正常的任期是三年，一位知县如果当上三年，大概可以搜刮到十万元叮当作响的银洋。这在当时是很大的数目。因此藩台只派些代理知县，任期通常一年。这样一来，候补知县们的分肥机会也就比较多了。知县任满离职时，通常都得正式拜望藩台一次，藩台总要问一声他的缺好不好。当时对于所补的职位叫做缺，也就是等于问他得到了多少陋规金，他的亲朋戚友与他谈话，也常常以同样的问题做开场白，说"老兄你的缺想必很好罢"。经手政府收支的官吏，官阶愈高，"漏"入他私人腰包的数目也愈大。据说上海道台每年可以获利十万两银子。所以上海道的缺，是全国缺中最肥的。富庶省份的藩台、督抚以及北京有势力的王公大臣，每年的收入也都很可观。连平定太平天国之乱的学者政治家曾国藩也赞成陋规制度。他曾在一封信里为陋规制度辩护，认为要顺利推行政务，就不得不如此；他说一个官吏的必要开支太大，而且还得赡养一家和亲戚。咸丰同治年间住在北京的名士李莼客曾在日记里抱怨总督张之洞送他的"礼"太轻。过了几天日记里又有一段记载，为："午后至陶然亭，张之洞来，我避之。"可见张之洞从陋规金中提出来赠与李莼客的礼太轻，结果就得罪了这位名士了。在满清时代，有前程的候补官员只要化很少的钱，甚至不必出钱，就会有仆从跟随他们。这些仆从们也会含辛茹苦地追随不舍，希望有朝一日他们的主人时来运转，他们也就可以分享陋规了。如果真的吉星高照，主子和奴才就沆瀣一气，大刮一笔。如果流年不利，官爵迟迟不能到手，仆从们也还株守不去，直至最后一线希望消灭时为止。一些倒霉的主人，受不住饥寒煎熬，只好投缳自尽，以求解脱。我在杭州读书时，曾经听说有一位赋闲多年的候补知县，因为受不住债主催逼，结果在大除夕自缢了。变相的陋规恶习甚至流布于小康之家，厨子买菜时要揩油，仆人购买家用杂物时也要捞一笔。尤其在北平，仆人们来买东西时，商店照规矩会自动把价格提高一成，作为仆人们的佣金，这在北平通俗叫做"底子钱"。这种变相的陋规之风甚至吹到外国而进入拿破仑的家里。拿破仑有个中国厨子，服务周到而热心。这位伟大的法国将军临死时记起他的忠仆，就吩咐他的左右说："你们要好好地待他，因为他的国家将来是要成为世界最伟大的国家之一的。不过这位中国朋友很爱钱的，你们给他五百法郎罢！"自然，中国人并非个个如此。哥伦比亚大学的丁良（译音）中国文学讲座基金，就是为纪念一位中国洗衣工人而设的，基金的来源是他一生辛勤浆洗衣服的积蓄。丁良临死时把一袋金子交给他的东家，托付他做一点有益于中国的事。这位东家就拿这笔钱，再加上他自己的一笔捐款，在哥大设置了中国文学讲座，来纪念这位爱国的洗衣工人。陋规之风更弥漫了整个厘金制度，厘金制度像一个硕大无朋的章鱼把它的触须伸展到全国的每一条交通线上，吮吸着国内工商业的血液。厘金是在太平天国时期设置的，旨在筹措战费以供应清廷士卒。太平军虽然被平定，厘金却始终未取消。厘金方面的陋规大致是这样的：凡是懂得如何敲诈老百姓的人都可以向政府经纪人出价投标，只要他出价高，譬如说一年二十万块钱，他就可以获得在某一关卡或若干关卡征收厘金的权利。这些关卡通常设在官道上的货物必经之地，得标的人就成为此一关卡的厘卡委员，受权向过往的货物征税。如果他能在一年之内收到三十万块钱，他把二十万缴交政府，其余的钱就归他本人及其合伙者所有。因此他规定大多数的货物都得抽税，以便充实他们的私囊。有一次我看到一条装西瓜的木船从关卡附近的一座桥下经过。这条船马上被岸上伸下来的一根竹柄挠钩拦住了，同时岸上跳下好几位稽查，用铁棒往西瓜堆里乱戳乱擀。西瓜主人慌了手脚，哀求他们手下留情，同时答应他们，要缴多少税收就缴多少税。"税"缴过以后，这位可怜的农夫才得继续鼓棹前进。小商人和农夫对厘金无不深恶痛绝，如果有机会，每一个人都愿意把关卡砸个稀烂。有一次，一群青年士子乘船去参加科举，途经一处厘金关卡，卡上着令停船，他们根本不予理睬。稽查们扣住船只，并且开始搜检行李。这群士子蜂拥上岸，冲进关卡，见物就砸，结果把关卡打得落花流水。只留下那面象征朝廷权威，上面写着"奉旨征收厘金"的旗子低垂在空中，围观的群众以不胜钦慕的目光伫望着这些士子扬长而去。辛亥革命以后，陋规制度逐渐被戢止，厘金制度亦于稍后废止。官吏的薪俸也提高了。但是贪污案件还是屡见不鲜，仆役间的揩油风气迄今未衰。有一位太太骂她的厨子揩油揩得太贪心，结果与厨子大吵其架。有人批评这厨子贪心得像条饿狼，他的答覆是："如果一个人不贪心，他也就不会当厨子了。"北京某大使馆的厨子每买一个鸡蛋，就向主人索价一毛，大使秘书的厨子为主人买蛋，却只索价五分钱一只。大使夫人问："为什么我买鸡蛋要比秘书太太多化钱呢？"她的厨子答道："太太，大使的薪水要比秘书先生的高呀！"汽车主人也常常发现汽油箱"漏"油，原因就是司机"揩"油。不必要的修理，更使保养费大得惊人。自从民国十六年（一九二七年）国民党执政以来，中国一直在设法阻遏政府中的贪污风气，并且规定了几种对贪污舞弊的严厉罚则。但是陋规制度在清朝以前就已存在。数百年的积习，不是几年之内，甚至二三十年之内所能完全革除的。自从现代财政制度建立，公家道德逐渐提高以后，中国已经革除了很多积弊。行政技术正与时俱进，相信她在不久的将来一定可以达到组织健全的现代国家的水准，征收赋税和控制财政的有效办法也会渐次建立。不幸当时内乱外患并乘，致使功败垂成。我们中国人一向相信人之初性本善，认为邪恶的产生只是缺乏正当的教育而使善良的本性湮没，中国社会风气的败坏导源于腐朽的财政制度，而非缺乏责任感。但是这种制度对社会风气产生极大的不良影响，因此我们迄今仍蒙受其遗毒。实际的例子已经指出，补救之道在于建立良好的制度，来接替腐败的制度。单单废止坏制度，还是不够的。英国人为中国建立的关税制度，一开始就摆脱了陋规的恶劣影响。海关雇员都经过良好的训练，薪俸也相当优厚，退休之后还有充裕的养老金。徇情偏私的情形很少发生。中国为了保证偿付外债而把国家重要收入的控制权交付给外国政府，这原是国家的奇耻大辱，而且严重威胁到主权的完整，但是因此而建立关税制度却是中国的意外收获。邮政也是根据西方制度建立的。创办迄今，行政效率始终很高。就是在漫长的内战时期，邮递工作也从未中断。抗战期间，日军占领区与中国大后方之间，邮递一直畅通无阻，邮差们常常穿越火线把邮件送达收件人手里。盐务机构是另一实例。八年抗战期间，人民的这种日用必需品始终供应无缺。治黄河的河督衙门从前一向以陋规制度闻名于世；事实上著名的山东菜和河南菜就是这些食厌珍馐、腰缠万贯的治黄老爷们光顾的结果。同样地，扬州菜之所以出名，就是因为贪图口福的扬州盐商而来。黄河水利委员会成立以后，改由受过现代训练的工程师主持疏浚工作，陋规制度也就随滚滚河水冲入黄海去了。老饕已随陋规制度消失，只有烹饪艺术依旧存在。美食家至今对扬州菜赞不绝口，但是自从组织完善的现代盐务制度建立以后，倡导扬州菜的盐商已无法立足了。这些成就可以说是依赖外国协助而来的。但是我要请问：这些成就究竟由于外国人的良好道德，还是由于他们介绍到中国来的良好制度呢？没有健全的品德，这些制度固然无法实行，但是单凭外国人的道德难道就能收到预期的效果吗？单凭少数高居要津的外国专家就能够制止千千万万中国职员的不法行为吗？海关、盐务、邮政之所以成功，还是靠良好制度下的基层中国职员的通力合作。这就是孟子所谓："徒善不足以为政，徒法不足以自行。"中国的现代银行制度和铁道管理也是值得称道的实例。一般而论，银行与铁路的行政效率都很高，而且没有银钱上的重大舞弊案件。中国的现代大学除了实事求是的学术立场之外，也是经费从无私弊的又一实例。抗战期间，因为物价高昂，教授生活非常清苦，但是他们始终辛苦工作，力求维持学术水准。绝大多数的学生，除了接受现代训练之外，在教授和大学当局的良好影响之下，对于如何诚实而有效地运用公款，也自然养成正确的观念和良好的习惯。最重要的是对公款处理的态度已经起了根本的转变，过去大家都默认甚至赞扬陋规制度，到了抗战以前的几年，有识之士不但讨厌它而且随时加以讥讽，这种风气的转变，再加采用现代方法，当时我们相信对于将来公共行政各方面的经费处理，必将发生重大良好的影响。要消灭仆役、厨子和司机的揩油行为可难得多了。或许要经过五六十年之后才能提高这些人的经济地位，在他们的经济地位确切提高以前，我们无法奢望他们临财不苟。如果真的到了那一天，也许我们已经不容易找到愿意当家庭仆役的人了。抗战时我在昆明居留的八年期间，我倒在我的佣人中碰到过一位男仆、一位女佣和一位司机从来没有揩过油。
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