文|周天勇
东北财经大学国民经济工程实验室主任
中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长
中国新供给50人论坛成员
笔者按：年底12月11-12日中央经济工作会议，客观地提出了我们面临的困难，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。并总结这几年中央对经济工作的规律性认识,提出了做好经济工作的五个统筹。笔者就具体落实会议精神，需要正确处理的若干重大政策刺激和重大改革加力关系，开一专栏，提出一些看法。今天发出之二。
周天勇
解决需求不足，复苏国民经济，如同一次战役，需要对各种政策、改革、发展和开放措施，进行沙盘推演，制定清晰可操作的，精准确定战役的主要目标，谋划主攻领域、搞清逻辑传导、协同各方作战，形成一个可完成任务的宏观经济调控方案并加以实施。中央的这次经济工作会议，就体现了这样的统筹和部署。
一、深层问题、主攻目标和避免传统路径依赖
1.主要问题：GDP居民收入消费结构失衡
日本20世纪90年代发生了通缩和增长低迷的宏观经济问题，有学者将其定义为修复资产负债表导致的需求不足，因而需要强扩张性财政和货币政策刺激。但需要中国学界和政策研究界注意的三点是：（1）虽然是低迷时期，但日本GDP分配支出结构中居民收入和消费占比是合理的，结构并没有出问题。（2）日本前两次刺激失败，是因一方面政策刺激扩张，另一方面顾及财政平衡而提高消费税率，一方面实行低利率和量化宽松政策，另一方面又顾及金融系统资产结构、效益和质量而量化强弱摇摆。（3）只有最近的一次，锚定CPI通胀2%的目标，进行货币和财政大力度的刺激，才走出低迷的泥潭。
而中国的问题是什么？表层也有资产负债表的损坏，但深层的问题是GDP居民收入占比结构严重失衡。国际上，一般国家居民收入和消费占GDP比例在60%和70%左右，而中国2023年居民收入和消费占GDP比例在45%和37%左右（加教育医疗等转移支付），居民自己消费支出只占GDP的30%。我在本专栏之一文章中梳理了这一结构变化的经历和现状，趋势见下图。
居民消费需求不足导致了消费品购买力弱化，造成消费品制造业生产能力过剩，传导发生了上游生产资料工业过剩，传导到服务业方面餐饮、购物和物流等收缩，传导到投资方面需求趋于萎迷，发生产业转移和资金流出，如果再有出口受阻，更会加重国内经济通缩和增长乏力。
2.主攻目标：刺激和改革锚定CPI2%涨幅到3%
那么，这一阶段宏观经济调控各种措施发力的集中点，就是提高居民收入水平和扩大居民的消费需求。怎么去衡量战役达没达到目标，就是居民消费需求指标是不是呈现恢复景气的态势。
有学者和政策研究界的看法是，最主要的指标是GDP增长有没有稳定住。从需求方面看，增长速度可以由投资、消费和出口需求拉动，而且消费中也有扩大政府消费，还是扩大居民消费的选项。从目前的国际经济形势看，扩大出口需求的不确定性太大，其变动很可能向国内经济传导通缩压力。但我们仍然可以用国企投资装备和政府投资基建的方式扩大需求，将经济增长速度稳定，甚至略微拉起。但这种投资扩张的后果，将是更严重的过剩和经济增长更大的跌幅。
因此，我认为此次宏观经济调控战役，一定要放弃和避免政府和国企投资需求拉增长速度到5%的战术目标，坚守用扩张居民消费和民企业投资需求拉起并可持续增长速度的定力。短期内宏观调控最主要的任务是让居民消费价格涨幅从负或零左右的泥潭中拉出，目标锚定其回升到2%到3%的区间之中。
3.路径校正：避免陷入国企政府投资依赖
财政赤字和宽松货币政策释放的流动性，对于这次宏观经济调控战役讲，在各个战场上，是一种有限和稀缺的资源。前面已述，20世纪90年代，重化工发展阶段，民营和外资企业积累显著，国有企业的作用也功不可没；进入21世纪后，经济增长的需求方面，主要来源于民营和外资经济出口、民营和国有房地企业投资、政府大基建投资三大需求拉动。现在出口不确定，房地产回落，从宏观调控战役的兵力结构看，能够作战的就是国有企业和政府自己。
从这一逻辑的推演看，财政赤字和宽松货币释放的债务流动性资源，从上而下分配，先是到各级政府手中，再到国有企业之中，其最为熟悉的作战方式：（1）地方政府用债收储土地，高价卖给地方国企，地方国企从银行贷款购买，地方国企再找民企垫资建商服楼宇和居民住宅，地方政府得到土地财政收入，国企生产出建筑物和房地产GDP。但是不是欠民营企业款，未来销售给谁，那是下一任领导的事。（2）地方政府得到流动性资源，则用于上公共基础建设项目，还有修路、架桥、合村并居、拆建城中村和挪腾出建设用地，再上房地产和大基建项目，产生GDP，短期支撑住速度，过后并不可持续。（3）国有企业得到贷款后，或者更新改造装备，但消费需求不能回暖意味着未来更严重的生产过剩；或者没有进入装备投资需求，在金融系统中循环寻利。
而从目前流动性释放的渠道和分配体制上看，地方政府和国企领域势强，居民和民营企业则明显势弱。财政和货币扩张性政策执行的结果，很有可能绝大部分流动性资源流向地方政府和国有企业领域，而基本没有流向居民用于消费，以及没有流向增加劳动者就业、提高居民收入和增强居民消费能力等领域。则刺激战役后，CPI仍然没有回升到2%到3%的区间，居民收入和消费水平GDP占比仍然没有提高，那么此次整个宏观经济调控战役就会无功而返。
二、 落实宏观调控：一切围绕居民收入和消费发力
1.市场如何有效和政府如何有为？
从笔者专栏之一的中可以得出的结论是，工业生产能力和完成公共基础设施建设需要国家和政府发力有为的发展阶段已经过去。城镇住宅供给的目的是满足居民居住需要，如果当时土地竞争性合理价格供给，土地收入合理分配，住宅多元化建设和销售，住宅价格由竞争性市场抑制，局面可能要比现在好得多。但不论如何，房地产建设时代也已经过去。因此，一个底层逻辑是，中国现在已经进入提高居民收入水平和增强居民消费能力，充分地利用业已建成的工业生产能力，延续经济中高速度增长的经济发展阶段了。
重工业投资和公共设施大基建时代，政府可以有很多有为的空间。一些学者认为，投资和建设的一部分可以用来扩大劳动者就业，使劳动获得工资并用以消费。然而，一是改革开放初，工程建设预算中，40%为劳动成本；目前，公路铁路建设已经降低到了15%左右，楼宇建设降低到了25%左右。二是生产装备和厂房建设基本已经结束，技术进步和资本有机构成在提高，大多在减人降本；而公共基础设施建设后，并不会增加后续的就业岗位。因此，政府刺激经济的工业化和大基建有为的领域也不存在了。
消费需求和支出是居民的决策和选择，消费品供给主要是竞争性民营企业提供，市场调节起决定性作用。因此，这一阶段发展，需要有为的是劳动者和民营企业。而政府要有为，公务员要干事，不是亲自下场通过收储卖地、搞基建、扩张国有企业来拉高GDP，而干事的任务是为劳动者、创业者和民企干事搞好就业、创业和营商的环境。
2.需要将流动性直接注入居民的收入口袋
需要改革从历次计划分国债和贷款，行政上项目和分板块，所有制先国有再民企，用途方面重投资轻民生消费的政策刺激方式，向现代民生财政体制转型。
一是中央财政国债用于直接刺激消费，方式是不经过各级地方层层下拨，向全国中低收入居民倾斜，受益人口12亿左右，一年分次对其提供消费补助，占当年总财政国债的25%，规模可考虑1.5万亿元，直接转入居民家庭和个人帐户。并暂定连续安排三年。
二是借助这次经济刺激助力，同时建立现代财政民生支出体制。可考虑再安排每年1.5万亿元的金额，提高教育、生育、医疗和居住等民生支出占GDP的比例。近两年农村合作医保缴费增加部分由中央财政填支，等经济景气恢复后变成财政比例补助部分。将9年义务教育扩大到12年。增加教育经费的一部分流动性，改对教育医疗等机构的拨款经费，变为补助学生学费、家庭生育抚幼费、城镇务工人员房租等，也直接拨入家庭和个人帐户。
3.宽松货币信贷资源要向增就业提收入的民企流动
从过去流动性主要注入到国企和政府基建，改革为规定量化宽松信贷部分，各银行要将其50%额度贷款到容纳就业多、制造消费品，以及为消费品生产提供原料和装备的民营企业之中。体制上最为关键的是，要改革对国有经济贷款效益不好或者失败了有关银行工作人员没有责任，而对民营企业放贷失败一次，则追究终身责任的不平等规定。
恢复和监管资金能够流动到中小企业的毛细渠道系统。（1）加强民间借贷的监管，民间贷款利率降至5%，短期最高不得超过8%左右，严厉打击银行与小贷企业勾结等违法违规行为；（2）孕育真正的科创型银行，提升业务专业性，充分用好投贷联动等入股融资方式；（3）通过债转股，引进战略投资者改善企业治理结构；（4）允许一些条件、行为和状况比较好的地下钱庄出现，可通过商会等非正式机构完善社会融资审核和监管机制。
4.推进城乡房地市场化改革促流动增收入扩消费
城乡土地要素从计划向市场化配置改革，土地房屋资源应当推进资产化改革，在房地产量价收缩和股市还有待恢复趋势和情况下，防止刚性落地，但需要跳出原有收缩的阵地，给扩张流动性能够进入开辟一个新的重要的领域。其可以打通城乡之间要素、资产、收入、消费等相互融合和双向流动的价值通道。农民以地为本进行二三产业就业创业增加收入，转移人口获交易转换资产溢值收入，本地农民增收，增强城镇转移的新市民进城居住、就业和创业的经济能力。起到增加城乡，特别是农民和外出务工转移人口收入和消费的作用。
5.避免体制收缩性操作对扩张性政策的对冲
比较紧迫的是抑制地方政府各机构执法增收，财政收入功能被扩大和泛化。供给学派认为，当政府宏观税率超过一定的临界点后，产出水平将受到影响，经济增长速度将放慢。因此，他们的政策建议是，控制税负上升，在税负率高时，要降低税负。中国全口径财政收入占GDP比例已经高达35%左右，比转轨国家平均水平29%高6个百分点，企业和劳动者缴费负担已经很重。进入2023年以来，地方财政收入在减少，各方面的支出在增加，加上还债，确实很紧张。但是，政府的各个机构都通过执法增加财政收入，将严重恶化企业的营商环境和劳动者的就业空间，企业关门、投资躺平、资金外逃和产业外移，使财政和货币政策刺激作用直接化为乌有。
执行关于农村城郊集体土地直接进入建设市场的新法律，遵照宪法非公益土地不得强制征用的规定，中央扩大地方化债国债，不再用于地方财政低价收储农村城郊集体土地。放开土地的市场化配置和资产化改革，在地方政府收取有关税收前提下，基本收入用于农民和转移人口的就业、创业、收入，增强农民的消费能力。而在经济恢复后，地方财政从不可持续土地出让收入向可持续土地房屋财产税收入转型。
近三年不出台对冲扩张刺激的财政收入和社保政策。日本经济低迷阶段两次经济政策刺激的失败，就在于顾及财政收支平衡和银行资产质量效益，同时提高消费税率和量化货币政策忽松忽紧。借日本前车之鉴，三年之内，不开征房产税；中央消费税下移时不扩大范围；不提倡和防止地方财政从企业和居民收入中寻找和增加税源；禁止各地对容纳就业多的中小微企业员工社保基金，按照当地平均工资水平或比例过高标准征收。
6.减少流动性消耗：包容性精简与财政体制改革
释放行政和事业资产，改善政府资产负债表，培植未来税源。前多年在土地出让金财政丰裕和借债建设没有控制时，行政和事业土地房屋宽建宽用，对此可以出售化解一部分债务。如果从土地房屋要素使用效率和政府培植财产税税源资产的角度看，还是出让给民营企业和居民对增加产出和确保财政收入有利。
前面已述，用于刺激的流动性是一种稀缺而又非常重要的资源。如同一次宏观调控战役，分为战斗部队和后勤保障体系。若后者体系庞大过多地消耗了稀缺流动性资源，则CPI涨幅2%到3%目标的完成可能被打折甚至失效。因此，在经济收缩时期，党政和公益性事业机构人员应只减不增，退二或者退三补一；精政放事，可以市场化的事业，尽可能企业化改革，用单位的资产换员工补偿；不再企业化为国有单位，而是以补偿资产为本，转为非国有的民营企业，以提高效率，防止再度形成不良资产。
从现代国家公共治理体制看，包括政权合理分层、收支预算透明、财政税支匹配、债务严格约束和资产帐实清楚。一般来说，传统体制在经济宽裕时没有改革的动力，新体制往往是在经济困境不得不改时建立的。因此，化危机为动力，推进省直管县、乡财县管地方两级政权治理层次的改革；为建立中央收社保、所得、增值和关税等，省主要收消费税，再加一些所得和增值分成；县级主要收房地产税，再加其他杂税杂费。还有中央收55%、省收20%、县收30%，中央直接向县转移25%的新财政体制开始改革和过渡。
经济刺激宏观调控，只有在战役、战略和战术方面，这样部署和推进，才有可能完成CPI涨幅2%到3%的主要目标，使经济增长速度稳住并可持续地回升。