【海通总量】低生育率的危害和破局（荀玉根、吴信坤、刘颖、陈菲）

海通首席经济学家

S0850511040006

海通策略首席分析师

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海通策略分析师

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核心结论：①我国总和生育率降至1.0，已低于警戒线1.5，长期低生育率或通过影响劳动供给、社会创新及消费储蓄行为拖累经济增长。②从海外政策应对看，政策转向慢、力度小的日韩生育率改善效果偏弱，但财政支持力度大、持续性强的北欧效果明显。③为推动生育率回升，建议我国逐步加大现金补贴占GDP比重至1.2%，并完善妇女就业保障和社会育儿支持。

我国生育率现状及潜在风险。人口统计学家通常使用“总和生育率”来衡量社会生育水平，该指标代表特定年份每位女性的平均生育子女数。国际上将总和生育率达到2.1视为维持代际更替平衡的基本条件，低于1.5则可能导致人口下降和老龄化加剧。尽管自14年起我国逐步放松生育政策，但政策转向宽松的时间较短，生育率仍处于探底阶段。当前我国生育率具备两个突出特征：一是国际对比下我国生育率降幅大、水平低。二是我国育龄人口下行趋势明显，且生育意愿持续低迷。大量研究表明，长期低生育率或在一定程度上导致经济增速放缓。究其根源，低生育率可能削弱劳动供给、生产效率与社会创新，还可能抑制家庭消费、增加储蓄，从而拖累经济增长。

借鉴海外看低生育率的政策应对及效果。欧洲：北欧及法、德等国实施早且力度大，政策效果已现。欧洲国家普遍实施以经济补贴为基础的家庭支持政策；促进实现家庭和经济活动的平衡也是欧洲重要生育政策之一。从政策效果看，政策应对及时且力度较大的欧洲国家，当前生育率已回升到人口警戒线水平以上。东亚地区：平衡人口和资源下的政策慢转向，政策效果偏弱。东亚地区从限制生育转向鼓励生育调整时长普遍较久，前期人口限制政策的影响或尚在；近年来亚洲国家及地区开始加大经济补贴政策，尤其是直接现金补贴开始明显提升，在家庭平衡方面仍保留传统家庭价值观。从政策效果看，政策转向较晚且前期力度相对弱，目前生育率仍处在警戒线以下。

对我国低生育率现状的政策建议。当前我国面临低生育率现状的问题已经较为严峻，提升生育率有助于促进消费回升，中长期对于增强我国经济活力至关重要。结合我们在第二部分中总结的欧洲和亚洲国家及地区经验，在此我们提出以下两点建议：①加大财政补贴力度，降低家庭育儿成本。从中央层面加大家庭补助力度能够直接降低育儿成本，从而推动生育率企稳回升。②加大妇女就业保障和社会育儿支持，打造生育友好型社会。未来支持家庭平衡政策可从降低女性在就业中的不平等待遇、提高男性养育子女的参与度、加大社会育儿支持等多角度着手。

风险提示：生育率发展趋势不可预测，政策落地效果不及预期，部分测算数据并非实际值。

10月28日，国务院印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，从四方面提出系列生育支持措施。当前生育率下降已成为全球人口发展的共同趋势，并逐渐成为各国公共政策的重要议题。目前我国生育状况如何？低生育率有何影响？借鉴海外经验，政策应当如何应对？本文就上述问题展开分析。

生育是维系经济社会可持续发展的重要基石，当前生育率下降已成为全球趋势，对社会消费、储蓄、经济增长等方面产生了广泛影响。通常，人口统计学家使用“总和生育率”来衡量社会生育水平，该指标代表特定年份每位女性的平均生育子女数。国际上将总和生育率达到2.1视为维持代际更替平衡的基本条件，低于1.5则可能导致人口下降和老龄化加剧。在我国，低生育率已对经济社会发展带来深远影响。本部分将聚焦我国当前生育率的现状，并深入探讨其潜在风险。

现状：我国生育率持续探底，育龄人口下降且生育意愿低迷。尽管自2014年起我国逐步放松生育政策，但政策转向宽松的时间较短，尚未扭转生育率下行趋势，当前仍处于探底阶段。当前我国生育率具备两个突出特征：一是国际对比下我国生育率降幅大、水平低。根据联合国统计，1950-2023年间我国生育率下降4.8，在主要经济体中的降幅仅次于韩国，明显高于世界平均降幅2.6；同时我国生育率绝对水平低，截至2023年底，我国总和生育率已降至1.0，在全球253个国家/地区中排名倒数第九。二是我国育龄人口下行趋势明显，且生育意愿持续低迷。育龄妇女人口（15-49岁女性）是衡量人口潜力的重要指标。国家统计局数据显示，我国育龄人口于2011年达峰值后开始减少，2011-2022年间减少约6700万。未来随着1962-1971年婴儿潮群体逐步退出育龄阶段，预计育龄人口将持续承压。此外，生育意愿也是影响生育率的关键因素，自上世纪九十年代以来，我国育龄妇女平均理想子女数在1.6-2.0区间内波动，低于2.1的生育更替水平。若未来生育意愿持续低迷，生育率或难以回升。

风险：长期过低的生育率水平可能抑制经济增长。当前，我国生育率已处于全球较低水平，考虑到育龄人口和生育意愿在短期内难以显著改善，低生育率或成为未来一段时间的常态。大量研究表明，长期低生育率或在一定程度上导致经济增速放缓。

生育率持续过低或抑制人均GDP增速。从国际经验看，当总和生育率降至1.5的警戒线以下后，往往难以回升，形成“低生育率陷阱”。若将总和生育率持续低于1.5超过20年的国家/地区视作陷入“低生育率陷阱”，截至2023年，全球至少有19个国家/地区陷入低生育率陷阱，仅葡萄牙、塞尔维亚等少数国家成功摆脱。进一步地，长期低生育率可能抑制经济增长。观察1960-2022年主要经济体的总和生育率与人均不变价GDP的变化趋势可以发现，当生育率长期低于警戒线，各国经济增速普遍出现放缓。例如，意大利生育率于1984年跌破警戒线后长期低迷，其人均GDP复合增速从1984-1994年的2.2%降至2012-2022年的0.7%；韩国的生育率自1998年首次低于警戒线后持续下降，人均GDP复合增速由1998-2008年的5.3%降至2012-2022年的2.4%。

低生育率可能削弱劳动供给、生产效率与社会创新，从而拖累经济增长。长期低生育率引发的人口结构变化可能对经济增长产生多重负面影响。一是劳动供给减少。随着生育率下降，潜在劳动人口缩减，同时老龄化加剧导致劳动力提前退出，劳动供给理论上会减少。例如，意大利/日本/韩国在上世纪末生育率降至警戒线下后，劳动人口数量开始下降，截至2022年，三国潜在劳动供给（以15-64岁劳动年龄人口占总人口比重衡量）分别回落5.5/11.3/2.3个百分点。二是生产效率下降。低生育率导致的老龄化问题可能影响社会劳动生产率。在长期生育率低于国际警戒线的国家/地区中，希腊、意大利、中国香港和韩国等地的劳动生产率增速普遍放缓。三是社会创新削弱。低生育率背景下年轻劳动力数量减少，进而削弱了社会创新活力，影响经济长期增长动能。

低生育率或抑制家庭消费、增加家庭储蓄，对经济增长有不利影响。低生育率还可能通过影响居民消费和储蓄行为，冲击经济增长。从消费行为看，国际经验显示，低生育率导致居民消费占比下降。观察1960-2022年间各国人均最终消费支出/人均GDP与生育率的变化趋势可以发现，随着生育率逐渐下降，人均消费支出占比出现不同程度回落（图8）。这背后的原因主要有二：首先，少儿群体的减少会直接降低家庭消费支出。以美国为例，2023年美国有孩家庭年均支出13.9万美元，显著高于无孩家庭的11.3万美元。尤其在住房、交通、教育和保险等大额消费领域，有孩家庭的消费开支明显增多。其次，低生育率间接推高老年人口占比，而老年人消费意愿和能力较低。根据人社部和国家统计局数据测算，2022年我国养老金替代率为47.4%，远低于世界银行建议的70%标准线和国际警戒线的55%。随着收入下降，退休老人的消费能力将受限。

从储蓄行为看，低生育率通常导致少儿抚养比下降，或促使家庭储蓄增加。低生育率意味着每个劳动力所需抚养的儿童数量减少，因此少子化会导致少儿抚养比下降。然而，少儿抚养比下降不一定导致储蓄率增加，吉黎和车婷婷（2019）、马树才等（2015）指出，少儿抚养比对储蓄率存在U型的非线性影响。若以世界银行发布的国内总储蓄率、青年抚养比分别衡量储蓄率、少儿抚养比进行实证分析，我们发现两者间的关系确实不稳定，在中国内地、新加坡，少儿抚养比与储蓄率负相关，而在韩国、中国香港、美国等国家/地区，少儿抚养比与储蓄率则呈现U型关系——即当少儿抚养比初始下降时，储蓄率首先提高，但当少儿抚养比降至一定程度后，储蓄率反而开始下降。因此，尽管低生育率可能通过减少少儿抚养比影响家庭储蓄，但具体效果仍存在不确定性。

面对当前我国低生育率的挑战，我国应该如何走出当前的困境呢？下文我们将参考更早应对这一问题的欧洲，以及与我国文化和人口结构更为相似的东亚地区，分析海外人口政策的重点及其政策效果。

欧洲：北欧及法、德等国实施早且力度大，政策效果已现。回顾过去欧洲人口变迁历程，19世纪中叶以来欧洲生育率就已开始回落，到 20世纪中期已跌至生育更替水平附近，70年代欧洲各国生育率进一步降至更替水平以下，随着生育水平的下降，二战后更多欧洲国家实施积极的人口政策，70年代后更多系统性的生育鼓励政策出台，具体来看：

欧洲国家普遍实施以经济补贴为基础的家庭支持政策，其中瑞典（1980-2000年家庭补助占 GDP比重均值达3.6%，下同）、丹麦（3.2%）、芬兰（3.0%）等北欧国家，以及奥地利（2.9%）、法国（2.7%）等国家的家庭支持政策力度明显较高，高于OECD国家平均水平（1.6%）。从家庭支持政策的类型看，不同国家支持各有侧重，主要包括现金补贴，以及实物补贴：现金补贴政策在欧洲实施较为广泛，具体包括生育及育儿补贴，其通常根据家庭中孩子的数量以现金形式进行补贴，其中奥地利（期间现金补贴占GDP比重均值为2.5%，下同）、法国（1.8%）现金补贴力度更大，高于OECD平均水平（1.2%）；实物补贴包括住房、教育和保育补贴等，尽管北欧国家的现金补贴强度并不低，但同时其也更为重视建立完善的福利体系，长期以来实物补贴占整体家庭补助的一半以上，例如瑞典（早教和保育占GDP比重均值为1.5%，下同）、丹麦（1.3%）、芬兰（0.9%）在教育和保育中支出强度明显较高。

促进实现家庭和经济活动的平衡也是欧洲重要生育政策之一，其中北欧国家、法国、德国等国家的支持体系相对更为完善。作为欧洲国家提升生育率的重要政策措施之一，家庭平衡政策具体包括假期保障、幼儿照料、妇女就业保障等：假期保障方面，所有的欧洲国家均提供相应的假期支持，但在假期长短和福利力度上有所区别，以哺乳假为例，一些欧洲国家提供法律支持的哺乳假，但没有薪水，如西班牙；一些国家提供非全额的带薪哺乳假，如法国、德国、波兰、瑞典；幼儿照料措施主要聚焦渡让母亲在工作时间照料小孩的责任，20世纪60年代开始多数欧洲国家开始帮助在职双亲，其中以法国（00年覆盖率为95%，下同）、德国（85%）覆盖最为广泛；妇女就业保障方面，随着20世纪80年代西欧妇女就业率开始上升，女性就业保障也成为一项促生育的重要措施。

从政策效果看，政策应对及时且力度较大的欧洲国家，当前生育率已回升到人口警戒线水平以上。下文我们将进一步从动态视角看各国政策出台后的落地效果情况。首先，我们对比了30个欧洲国家自1980-2020年的生育率变动和政策补助力度情况（详见图17），可以发现生育政策支持力度与生育率变动呈现正相关，两者相关系数高达0.6。我们进一步考察了几个家庭支持力度较大/一般的欧洲国家在1980-2020年以来的生育率走势，家庭补助占GDP比重较高的欧洲国家，其生育率在80-90年代先后企稳并开始震荡上行，近年来整体均回升至1.5的人口警戒线水平以上，其中丹麦由1983年的低点1.38回升至近年来的1.6左右，法国由1993年低点1.66升至1.7左右；家庭补助力度相对较低的国家，如西班牙、葡萄牙、希腊，在过去四十年间经历了生育率的快速走低，尽管近十几年来家庭补助政策力度有所增加，但目前以上国家的生育率仍处在较低水平，且土耳其、葡萄牙、希腊的生育率仍处在下行态势中。

东亚地区：平衡人口和资源下的政策慢转向，政策效果偏弱。不同于欧洲，由于东亚国家及地区经济发展相对较晚，因此生育率直至20世纪中叶见顶；五、六十年代开始，亚洲地区国家及地区为了应对人口绝对数量的快速增长，开始实施以控制人口增长为目的的生育政策，生育率也自高点回落至更替水平以下；此后较长时间后，才开始转向积极的人口政策，政策设计一定程度参考了欧洲，但也具有其特殊性，具体来看：

从限制生育转向鼓励生育调整时长普遍较久，前期人口限制政策的影响或尚在。不同于欧洲国家过去几十年一贯的鼓励生育政策，亚洲国家及地区均经历长期生育政策调整：韩国与中国台湾地区从60年代开始都曾经推行过控制人口增长的计划生育政策；日本虽然没有直接的人口控制政策和目标，但二战后期国家开始推行广泛的避孕措施，旨在控制全国人口。从政策转向的用时来看，从生育率跌破更替水平到生育政策转向积极普遍用时在20年以上（详见表1），其中日本在生育率达到更替水平后3年转为中立，至人口政策完全转向用时33年；韩国、中国台湾分别在生育率跌破更替水平后6、14年才转向中立人口政策，此后又在相当长的时间内均采用中立政策，韩国从生育率跌破更替水平至政策转向积极共用时23年、中国台湾为24年，可见政策层面对人口问题的认识存在一定时滞。过去长期控制人口政策的实施，对于后续鼓励生育政策也带来潜在的负面影响，这种阻力或源于决策层、民众对于国家人口、家庭人口数量的固化认识。

近年来亚洲国家及地区开始加大经济补贴政策，在家庭平衡方面仍保留传统家庭价值观。日韩及中国台湾在生育鼓励政策上一定程度借鉴了欧洲国家成功应对的经验，但在鼓励政策的设计和力度上并不完全相同。经济补贴方面，过去亚洲地区的家庭补助力度明显较弱，且主要用于实物补贴，近年来亚洲地区对于家庭补助的力度，尤其是直接现金补贴开始明显提升，其中日本自90年代开始提供一次性生育津贴、育儿补贴等，当前补贴包括50万日元的一次性生育补贴和每月1-1.5万日元（约476-764元人民币）的育儿补贴（15岁以下）等；韩国自06年起开始实施育儿补贴，当前韩国向1岁以下的婴儿家庭每月发放100万韩元（约5508元人民币）补贴；中国台湾自10年代开始实施育儿补贴。家庭平衡方面，亚洲地区普遍提供了妇女在产假、哺乳假假期，但普遍政策设计仍保留传统家庭价值观，在女性就业、家庭领域性别平等方面较欧洲仍有较大差距，例如韩国职场女性在生育时面临更高的机会成本，22年韩国性别工资差距达到31.2%，居全球主要国家之首。

从政策效果看，政策转向较晚且前期力度相对弱，目前生育率仍处在警戒线以下。相较于部分欧洲国家实施长期稳定、较大力度的补贴，亚洲地区的生育率政策调整普遍用时相对较长，在生育率处在低位较长时间后才开始加大补贴力度，例如，日本在00年前家庭补助占GDP比重始终在0.5%以下，对应生育率同期自1.74跌至1.35；韩国在05年以前家庭补助力度保持在0.2%及以下的水平，对应生育率自1980年的2.73跌至05年的1.12。近年来日韩开始加大补贴力度，但目前与欧洲国家存在差距，20年日韩家庭补助占GDP比重分别为2.0%、1.5%，仍低于北欧等欧洲国家3%左右的水平，也低于OECD国家的2.1%。在此背景下日韩生育率回升仍较为艰难：日本生育率自02年开始止跌企稳在1.3左右水平；韩国则从05年开始从1.12一度回升至12年的1.20，此后又再次加速下跌至目前的0.7，当前两国生育率仍处在警戒线水平以下，也明显低于北欧、法国等鼓励生育政策较为完善的国家。此外，值得注意的是，由于东亚地区文化更强调婚内生育，我们发现80年代以来三地结婚率持续下行，可见过去生育政策主要聚焦提升已婚夫妇的生育意愿，对于提升结婚意愿的效果并不明显。

我们在前文提出，当前我国面临低生育率现状的问题已经较为严峻，提升生育率有助于促进消费回升，中长期对于增强我国经济活力至关重要。结合我们在第二部分中总结的欧洲和亚洲国家及地区经验，在此我们提出以下两点建议：

加大财政补贴力度，降低家庭育儿成本。当前育儿成本包括住房、生育保育、教育等，根据育娲人口研究院《中国生育成本报告》估算，我国将一个孩子抚养至18岁的成本/人均GDP的比值为6.9倍，仅次于韩国的7.8倍，而德、美、日等其他主要经济体的抚养成本/GDP比重在3-4倍左右，可见我国抚养成本明显高于全球其他国家。而过高的育儿成本往往会对家庭的生育意愿和生育行为带来显著的抑制作用，我们以家庭理想子女数来衡量生育意愿、以总和生育率来衡量生育行为，可以发现各国抚养成本与生育意愿、生育行为的相关系数分别为-0.42、-0.82（鉴于数据可得性，我们仅计算有数据国家的相关性），即较高的抚养成本会通过影响家庭的生育意愿和能力，并最终明显抑制生育行为。2021年我国的育龄妇女的平均生育意愿（理想子女数）仅为1.64，较17年的1.76持续下降，几乎处在全球主要经济体的最低意愿水平。为了推动生育率企稳回升，降低家庭育儿成本或是提升我国育龄群体生育意愿和生育行为的首要抓手。

从中央层面加大家庭补助力度能够直接降低育儿成本，从而推动生育率企稳回升。正如前文所述，借鉴海外经验，家庭补助支持力度大且应对及时的国家，例如北欧，其生育率相较于低补助国家往往率先企稳并回升至接近更替水平。另外，对于亚洲地区而言，过去力度低，且忽视现金补贴是生育率迟迟未止跌回稳的重要原因。因此，加大现金补贴或将直接提升家庭的生育意愿以及生育行为，当前我国生育现金补贴主要由地方政府出台，从海外经验看大规模的生育激励政策需依靠中央层面的财政发力，目前OECD国家家庭补助占GDP比重的平均水平为2.1%，其中现金补贴为1.1%，因此我们建议逐步提高国内现金补贴力度至OECD均值水平以上，我们测算在现金补贴占GDP比重分别在0.8%/1.0%1.2%水平下，25-29年我国若对0-5岁儿童发放育儿津贴，月均值分别为1792/2240/2688元，若给全部0-17岁青少儿发放津贴，月均值分别为686/858/1030元。考虑到海外在生育补贴政策设计时通常对于多孩家庭的补助会更高，以此来加大对家庭孕育更多子女的激励，因此在政策设计时可加大对多孩家庭生育补助，实行阶梯式的激励机制。

加大妇女就业保障和社会育儿支持，打造生育友好型社会。从海外历史经验来看，女性劳动参与率与生育率呈现负相关，即女性在就业市场的参与往往会减少其在家庭的参与，这往往是由于女性的生育黄金期与职业上升期存在重叠，这使得许多女性不得不在职业发展和生育之间做出选择，尤其是在社会没有足够的家庭友好政策支持的情况下，女性可能会推迟或减少生育，以维持职业发展。我们在前文中指出，为了促进女性在生育和工作的平衡，欧洲国家早在20世纪80年代开始就建立了较为完善的家庭平衡政策，例如，北欧、德国等家庭平衡政策相对完善的国家在推动生育率回升上较为成功。对比全球主要经济体的女性劳动参与率，可以发现22年我国女性劳动参与率为70.9%，高于全球均值的53.5%，也高于高收入国家的68.8%，可见我国女性劳动参与处在世界较高水平，为了降低女性劳动参与对生育带来的负面影响，支持女性实现家庭和工作的平衡同样应成为未来政策的重点。

未来支持家庭平衡政策可从降低女性在就业中的不平等待遇、提高男性养育子女的参与度、加大社会育儿支持等多角度着手。第一，推动平等就业保障，降低女性在就业中可能面临的不平等待遇。根据2022年全球性别不平等指数，我国性别不平等指数为0.19，明显高于欧洲、日韩等国，即女性在劳动力市场、赋权、生殖健康等方面的不平等情况相对更高，未来政策应推动平等就业，为缓解女性在职业和育儿冲突中提供制度保障，包括确保男女就业机会均等、同工同酬、管理层女性配额等；第二，提高男性养育子女的参与度。受到传统观念和性别实际差异的影响，一般女性在家庭和育儿的投入时间较多，而男性的育儿参与相对较少。对比海外来看，自2022年以来欧盟国家父亲的法定产假为两周起，北欧各国的男性育儿假的休假比例在30%以上，而亚洲部分国家地区的育儿假使用比例相对较低，未来政策可推动增加男性育儿或陪产假期，同时落实相关配套措施，避免成为“纸面福利”；第三，加大社会育儿支持体系。当前我国3岁以下托育服务供给严重不足，根据《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》，超过三成3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为8%，也明显低于OECD平均水平36%，未来应支持加大高质量和性价比的托育服务供给。

风险提示：生育率发展趋势不可预测，政策落地效果不及预期，部分测算数据并非实际值。

本文选自海通证券研究所研究报告：海通总量 | 低生育率的危害和破局

对外发布时间：2024年12月25日

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