上海临港自贸区，信息飞鱼数字经济产业园。视觉中国/图
2024年10月，工业和信息化部召开座谈会，正式解开了北京、上海、深圳、海南四地外商投资增值电信业务的束缚。12月的中央经济工作会议上，扩大电信开放试点成为2025年九大重点任务之一。
增值电信业务，区别于通话、宽带网络等基础电信业务，通俗来说，就是指互联网相关的信息服务。发短信、发邮件、看视频甚至网购都是在使用增值电信服务。
由于电信业务涉及经济民生及网络安全，很长一段时间里，外商无法叩开中国电信市场的大门。直到2001年，中国加入WTO承诺开放，外资才有机会逐步进入中国电信市场。
目前，基础电信业务仍须中方控股。增值电信业务中，在试点区域外，除了电子商务、存储转发等领域，外资股比仍不能超过50%。
多名受访者向南方周末记者总结，此次试点，一是给外商投资的股比限制彻底松绑，二是在增值电信业务内，增加开放的业务类型，为外商打开更多扇门。
根据工业和信息化部发布的试点方案，四座城市中，外商可以在互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）、互联网接入服务（ISP）、在线数据处理与交易处理，以及信息服务中的两项业务（部分信息发布平台和递送服务、信息保护和处理业务）实现100%控股。
中国信通院政策与经济研究所国际治理部主任石立娜告诉南方周末记者，中国在加入WTO后首次开放电信市场，后续通过CEPA（《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》）、自贸区等机制，主动拓宽开放至8项，并取消其中4项的股比限制。
此次试点开放的互联网数据中心更是首次对港澳外的境外资本开放，“开放力度前所未有”。
试点中的试点
“先试点后推广，是电信业开放的一个经验。”石立娜介绍，中国电信业开放的两大特点，一是先内资后外资，如移动通信转售服务就是先向内资开放，试点后向外资全面开放；二是先双边后多边，先向港澳资本开放，再考虑向所有资本开放。
四大试点城市中，最早开放增值电信的是上海。
2014年，上海自由贸易试验区率先开启增值电信业务扩大开放试点。在WTO承诺开放的信息服务、存储类转发和在线数据处理与交易处理3项业务基础上，增加开放了国内多方通信、国内互联网虚拟专用网（IP-VPN）、呼叫中心和互联网接入服务（ISP）等4项业务。
其中，应用商店、存储转发、呼叫中心、国内多方通信及互联网接入服务这5项业务允许外资100%控股。在线数据处理与交易，外资股比不超过55%，IP-VPN业务外资股比不超过50%。
在线数据处理与交易业务中，最为人所熟知的是电商。此前，外资基本通过收购本土电商企业股份参与中国电商市场。
2015年1月，上海自贸区试点全面放开电商领域的外资股比限制。6月，工业和信息化部将上海试点经验推广到全国，电商领域允许外商独资经营。
这意味着，国内电商企业境外融资和上市无须再采用VIE（可变更权益实体）结构，也为VIE结构的公司回归A股提供便利，外资不必退出。
VIE架构，是为了解决互联网企业在外资持股限制下，无法直接在海外上市的问题，因为上市需要将所有财务数据和报表归入海外上市主体。通过VIE架构，外商独资公司通过签订协议控制一家国内互联网企业，并将其营收归入海外上市主体。
“随着政策开放，外资在试点地区100%控制互联网企业，无须通过VIE架构，大大简化了公司架构，减少合规审查的复杂性，海外上市变得更加便利。”北京大成律师事务所合伙人刘静对南方周末记者说。
2019年后，上海的试点经验复制到其他自贸试验区，北京、海南、深圳陆续拿到了增值电信开放的“入场券”。其中，海南最早实现了IDC（互联网数据中心）和CDN（内容分发网络）的开放。
上海市经信委相关负责人告诉南方周末记者，2014-2020年期间，上海外商投资电信企业达102家，占当时全国外商投资电信企业数超过36.7%，带动长三角三省一市的外商投资电信企业数超过全国一半以上。
石立娜表示，这次四地开放也是通过试点去了解外资真实需求，根据需求再推动试点的扩大或进一步开放。工业和信息化部4月出台的《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》里也提到会适时扩大开放的试点地区。
政策持续开放，外资来了吗？
“德电非常重视中国市场，二十多年前就已进入中国布局。”史雨秾说。她是德国电信国际咨询公司（中国区）咨询总监。
德国电信国际咨询公司是欧洲最大电信运营商德国电信集团的全资子公司，2002年进入中国。史雨秾介绍，德电咨询主要做管理咨询和数字化转型服务，业务未受限制，是德电集团最早进入中国的业务实体。
2006年，德电集团另一全资子公司德电（中国）通信技术有限公司（T-System）通过收购大众集团的IT服务子公司进入中国，主要为德国车企和汽车供应商提供基础IT服务，但不涉及通信业务。
六年后，T-System开始提供车联网相关服务。物联网基于LOT网络，受到电信领域的股比限制，德电只好通过合资公司开展业务。
2015年，T-System与中国移动成立合资公司，做车联网业务。T-System提供工业物联网技术和运营平台，中国移动提供物联网SIM卡。
在史雨秾看来，成立合资公司成立合资公司既能结合自身优势实现互补，又能推动业务开展。“若外资能选择更多元的投资方式，将更有利于自身战略在中国落地。”
此次对外开放试点，涉及在线数据处理及交易业务下的一项细分业务——电子设备数据处理，就是通常说的物联网平台。这意味着，物联网服务也可由外商独资经营。
史雨秾认为，增值电信对外开放仍有较大空间。比如，数据中心业务属于高能耗行业，而绿电资源更丰沛的地区不在试点范围内，尽管有“东数西算”，但当前新能源跨省交易、运输等方面挑战仍然较大。外商也难以享受西部地区对算力产业的投资政策及电价优惠。
相比之下，国内的云计算企业通常直接进入上游，去能源丰沛地区实现绿电资源和数据中心一体化经营，这也是最新的发展模式，“外资还不能采用这种模式，会落后半步到一步”。
目前，试点的上海、北京、深圳、海南均位于东部地区。“试点城市选择没有问题。”史雨秾说，增值电信业务大多面向C端、B端，试点城市不仅是能源需求地，也是能源运输枢纽，且这些地方的外资开放水平、外资服务能力也相对成熟。
上海市经信委提供的数据显示，截至2024年11月底，注册在上海的增值电信业务经营许可外资企业有413家。
外资最感兴趣的是数据中心
受访者普遍认为，数据中心（IDC）是此次增值电信开放业务中最亮眼的。
人工智能的发展对算力资源消耗巨大，数据中心正是重要的算力基础设施。本次试点开放的互联网数据中心及其下属子项“互联网资源协作业务”就是算力设施的重要组成部分。
“互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）、互联网接入服务（ISP）都属于云服务，云服务企业申请IDC通常会同时申请CDN和ISP牌照。”石立娜说，此次对外资开放互联网数据中心业务，有利于吸引外资企业加大在我国的算力设施投资。
德电（中国）通信技术有限公司副总裁李文芳接受媒体采访时也透露，目前已申请互联网接入牌照，后续会继续申请互联网数据中心牌照。
在刘静看来，在数字化建设，尤其是大数据和人工智能领域拥有优势的外资企业，将在中国市场具有很大潜力，比如ChatGPT这样的大模型。CDN领域因涉及游戏和视频流媒体，有技术优势的外资公司，也能在中国找到发展空间。
试点开放的互联网信息服务虽未涉及新闻、出版和网络文化领域，但针对特定行业的信息服务也给外资打开了大门，比如互联网保险。
刘静所在的律所曾与一家外商合作过互联网保险项目，他们能提供非常细致的服务，且价格低廉。但此前因增值电信业务的政策限制，始终难以获得相关许可证。
上海市经信委副主任张宏韬此前接受媒体采访时表示，目前上海增值电信试点开放已预填申报表格的企业包括托克、汇丰金科、西门子数字医疗科技、特斯拉、猎聘、勤达睿、亿利互联、Unity、普洛斯等10家外资企业。
其中一家企业的相关负责人对南方周末记者透露，浦东新区邀请其加入第一批名单，未来能够在浦东及上海做更多的业务规划。但具体内容涉及日后的战略方向，不便深谈。
上海市经信委提供的数据显示，目前上海市10项增值电信业务许可均有企业落地。
从经营者数量来看，排名前三的业务分别是，互联网信息服务业务（31家）、在线数据处理与交易处理业务（11家）、互联网接入业务（1家）。
安全风险？
外商不能进入国内市场，曾经的一大原因是网络安全风险，如今业内人士的这类担忧已少了大半。
这与中国网络安全领域相关法律体系基本建成密切相关。近年来，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》相继出台。
“开放的环境已经具备。”石立娜评价，网络安全领域基本法律框架已确定，细则也在完善。
刘静更乐观，“没有必要担心中国的互联网安全问题”。因为中国在互联网领域的监管相当严格，每年都有大量对违规App的处罚案例公布出来。而且，对于个人隐私和未经用户许可的超授权行为，监管机构的处罚力度也相当大。
特别是在用户数据泄露方面，所有数据存储都不得在国外进行，试图通过将服务器设在国外来逃避公安机关的侦查，是违法的。外商在中国处理重要数据或者处理超过10万人以上的个人信息或1万人以上的敏感个人信息，需经官方评估备案。“目前，数据跨境领域的制度规定已相对健全，数据出境风险也是可控的。”
由于中外在数据安全方面的要求不尽相同，外资是否会因中国的合规压力望而却步？
“中国的数据监管程度不亚于国外，确实让一些外国企业有顾虑。”刘静提出，对于数据安全方面的监管还需探索合适的平衡点，过松引起风险，过严则会让外商感到不便，这一问题不仅在增值电信领域，更涉及广泛的互联网行业。
但只要外商能在中国找到市场空间，就必然要遵守中国的法律法规。
刘静举例，坐落于上海自贸区的马自达中国，是日本汽车企业的全资子公司。该企业在上海的业务也涉及数据出境问题，它通过了官方评估和工业和信息化部备案。2023年5月，该公司成为上海首批通过数据出境安全评估的两家企业之一。