从采购角度看健全国有企业推进原始创新的制度安排

但国有企业原始创新动力不足的问题仍然没有从根本上得到解决。与国有企业成为“原创技术策源地”及“关键核心技术”提供者的要求相比，推进健全国有企业原始创新的制度安排，还需要进一步深化改革，作出制度性安排。

本文将从采购角度分析国有企业推进原始创新所存在的主要问题，并提出改革建议。

近年来随着巡视、审计、合规、追责等管理监督工作的持续加强，部分企业采购制度不完善、政策解读不准确、供应商资格设定和准入不规范等问题凸显，个别国有企业还出现了应当使用招标方式而未使用招标方式、应当公开招标而未公开招标的情况。按照巡视整改工作要求，应当对存在的上述问题进行整改。但是，在整改工作完成之后，却出现了招标采购“一刀切”式地采取公开招标方式、不愿意使用单一来源采购方式、不愿意从民营企业采购货物、不愿意发起创新产品的采购等问题，直接影响了创新产品的采购和原始创新的发展，使得推动原始创新的制度性安排有可能流于形式。

有的国有企业规定1万元以上的采购必须走公开招标流程。按照现行招标投标管理办法、预算管理制度、合规管理制度等的规定，在国有企业发起并完成一次公开招标采购需要走较长的流程，一般需要经历预立项、预调研、列预算、供应商招募、供应商询价、正式立项、准备采购文件、委托招标公司、准备招标文件、发标、评标、中标等环节，由此而导致采购1万元货物的采购成本超过了采购货物本身。

有的国有企业规定10万元以上的采购需要事先选定三家合格的候选供应商才能发起采购，导致采购只有一家供应商的创新产品在客观上存在困难。由于走公开招标采购流程需要和需求部门、预算部门、法务部门、采购部门、合规部门频繁沟通、交流，需要遵守相关部门的制度规定，这些制度规定常常会存在相互打架的情况，导致走完一项公开招标采购流程所需的协调工作量巨大，相关业务人员和采购人员在走完相关采购流程之后均有被“扒掉一层皮”的感觉。

这种采购工作现状不但影响了采购工作效率，打击了采购人员的积极性，而且浪费了行政资源，导致相关工作人员一旦涉及需要公开招标采购的事宜，均会敬而远之、能不干就尽可能不干。在这种制度环境和工作习惯背景下，很难发起对原创性质的产品的采购，只能发起上级部门文件明确要求的、必须在规定期限内完成的采购。

《指导意见》的下发，为中央企业开展招标采购工作给出了询比采购、竞价采购、谈判采购、直接采购四种方式。但询比采购和竞价采购通常会变成价格的竞争、低价者中标，主要原因是参加采购评审的专家不愿意在非价格因素方面通过打分评价拉开差距。他们的理由是这些候选供应商均是被业务部门和采购部门认可的、符合资格和条件的供应商，他们的打分如果存在较大差距，担心经不起审计和巡查的检验。低价者得的中标原则使得招标人很难采购到高质量的产品，影响并阻碍着采购之后的企业高质量发展。谈判采购形式相对灵活、采购结果常常能够让业务部门满意，但也因为担心被审计和巡查重点关注而在国有企业很少采用。而直接采购方式更少有单位愿意使用。

按照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，国有企业、政府部门、事业单位的采购投标人不应当少于三家，“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标”。但是原始创新产品在客观上通常只有一家厂商提供，否则就不是原始创新产品。由于没有三家供应商提供相关产品或服务，一般情况下国有企业不愿意发起走单一来源采购方式的直接采购流程。只有在上级主管部门要求限期完成某些工作、不得不使用创新产品或服务才能完成的情况下，才有可能采购原始创新产品。但在这种情况下，通常会要求创新产品提供商想方设法找到另外两家类似的厂商来陪标。让创新产品提供者寻找到两个供应商来围标的做法尽管不合规、不合法，但对创新型企业来说已经是最好的采购安排了，因为这总比创新产品没有人使用强。对于采购方来说，这种情况往往能够采购到自己满意的产品，总比公开招标却采购了一家不能满足业务需要的厂商的产品强。

《指导意见》明确当“有效供应商只有一家时可以直接采购”。现在的问题是，由谁来确认有效供应商只有一家。按照过去的经验，对采购活动巡查、审计的重点就是通过单一来源方式实现的采购，导致尽管有《指导意见》的制度保障，但也难以落实，因为很难有部门或个人愿意承担确认“有效的供应商只有一家”的责任。这一方面是因为在客观上受采购人的认知水平和资料收集范围的限制，难以确定市场上有效的供应商只有一家，另一方面是因为即使在发起采购这个时点上确实确定只有一家有效的供应商，但在一年或数年之后的巡查、审计时点很难确保不会出现同类供应商。由于很难对巡查、审计人员解释清楚采用单一来源采购的理由，无论采购的业务需求部门还是采购部门的经办人或领导，均不愿发起直接采购，也不愿在单一来源采购申请文件上签字。

党中央、国务院多次出台政策鼓励从中小微企业特别是民营企业采购货物，还规定了具体的采购比例要求和评标打分时的加分规定。但随着反腐力度的加强和在采购过程中暴露的民营企业贿赂国有企业相关工作人员的案件增多，当前在国有企业普遍出现了不愿意从民营企业采购货物、不愿意和民营企业发生业务关系的习惯性做法或风气。主要表现在：一是当涉及需要从民营企业采购货物才能满足业务需求的情况时，需求部门和采购部门的经办人均不能太积极主动，否则担心会被怀疑存在利益驱动；二是如果采购结束某一民营企业中标，采购相关人员又会担心被怀疑存在利益输送，因此在客观上不愿涉及从民营企业采购货物的事宜；三是如果通过公开招标的方式采购到的中标厂商又不能满足业务部门的需求、中标厂商不是自己所满意的厂商，一方面会浪费宝贵的采购资源和时间，另一方面会在未来变成监督追责的依据。因此目前在国有企业普遍出现了不愿意从民营企业采购货物的情况。但是，民营企业是当前我国经济的主体力量，也是我国居民获得就业机会的主渠道，民营企业没有订单、缺少生存空间，国有企业的生存空间也非常有限。

还有一种情况是当民营企业规模很小时面临着说服相关部门走完招标采购流程、在相关采购文件上签署意见的困难。原始创新产品的提供商，通常来自小团队、小企业，这类厂商因为其产品推出的时间、创新产品本身的特点等原因很难有足够的规模。但是，如果推荐的候选供应商规模太小，比如职工人数不超过20人或者年收入不超过500万元，相关部门的人员往往不愿放行，因为他们会担心这个厂商有一天不存在了怎么办。由此而导致，在国有企业发起采购一种创新型产品，所需要花费的沟通说明工作量巨大。这种“出力不讨好”的事情不愿意干确实也“情有可原”。由此而导致国有企业很难成为推动我国原始创新的主力军。

按照现行的国有企业全面预算管理制度规定，年前无预算、今年不行动。这种约定俗成的制度安排，使得创新企业的创新产品在创造出来之后的第一年需要先列预算，第二年才能走采购流程，第三年才能落地应用，四五年之后才能被使用起来，于是国有企业只能采购在四五年之后仍然不过时的极少部分的创新产品。国有企业很难采购时间性要求很强的创新性产品，这也是为什么国有企业在快速多变的互联网领域、在日新月异的人工智能领域很难有较大突破或创新的根本原因。

习近平总书记指出，科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。国有企业要在科技创新驱动发展方面发挥“排头兵”作用。《指导意见》从推动中央企业强化采购寻源和供应商管理、完善采购执行和评审机制、推动采购活动公开透明、提升采购数智化水平、加大集中采购力度、发挥采购对科技创新的支撑作用、鼓励更好地履行社会责任七个方面对中央企业采购管理工作提出了新的制度安排，但从党中央关于健全促进原始创新的制度安排的要求和期望来看，还存在着进一步深化改革、完善制度的很大空间。特提出如下对策建议：

近年来在国有企业执行全面预算管理制度的有关规定之后，企业的年度预算难以适应企业经营环境的变化，申请预算调整又需要一个较长的时间周期，且当前合规管理相当严格，不按规定申请预算、调整预算、批准调整之后再列支就会面临违反合规管理的有关规定。企业在变化了的环境面前处于较为被动的无助和挨打状态，迫于预算执行、调整的刚性规定以及预算执行情况的考核要求，只能选择不作为。这种制度安排不利于企业应对外部市场环境的剧烈变化，不利于企业快速采购和应用创新性产品，从根本上来讲不利于企业的生存与发展。

因此，建议首先从预算管理制度这个龙头出发，对相关制度进行修改完善，改变国有企业无预算不列支、无预算不投资、无预算不采购的工作习惯，让企业有活力、有动力、有可能从事一些自主创新性质的工作。从本质上来讲，预算仅仅是一种预算，是属于计划性、导向性和引领性质的一种制度安排，目前将其变成企业不可突破的红线，将使企业在一年的预算期之内很难有自主发挥的空间。当国有企业的经营活动、采购活动均是按照年度这个周期来安排的时候，在一年内经营环境会发生较大变化的领域均不适合国有企业生存，只有那些在多年来保持不变的领域才适合国有企业生存。党中央对国有企业的定位是要发挥国民经济“顶梁柱”、创新驱动发展“排头兵”、经济稳定“压舱石”的作用。这一定位和要求的实现必须有相应的制度安排，要赋予国有企业预算的灵活性和预算调整的及时性，降低或取消对国有企业预算安排的刚性约束和考核要求，要将国有企业的经营管理权力归还给国有企业，让国有企业党委发挥领导核心作用，使国有企业的活力和动力重新得到焕发。

当前在国有企业的监督检查存在环节过多、工作岗位设置过多等问题，已经到了阻碍国有企业业务正常开展的程度。在监督检查方面，目前有纪委监督、巡视组监督、董事会风控、审计委员会监督、内部审计监督、财务预算决算监督、绩效考核监督、内部控制监督、法务合规监督、离任审计等专项审计监督、重大风险事项监督、“三重一大”决策监督以及监督追责等，在监督相关的岗位设置方面目前有党委书记领导的内部审计、纪委书记、审计专员、外派董事、监事会主席（监事长）、总法律顾问、首席风险官、首席合规官等。这些监督环节和监督岗位的设置都是有相关的制度性安排。由于各个监督制度规定的监督主体不同、监督工作流程不同、监督内容不同、监督时间不同，导致相关监督工作出现了较为严重的职能重叠和工作交叉。特别是近年来每项监督工作制度的出台，均追求形成监督闭环、工作留痕，导致国有企业的许多工作人员目前的主要工作是应付各种形式的监督检查，没有时间从事正常的业务工作。各种监督检查工作的一个负面影响，就是国有企业往往不愿意发起单一来源采购、不愿意从民营企业采购，也不愿意采购由少数人组成的创新团队开发的创新性产品。

要从根本上改变这种局面，必须消除相关制度。建议从减轻基层工作人员负担、将国有企业工作人员从应付各种监督检查的事务性和重复性工作中解放出来、消除国有企业推动原始创新的制度障碍的角度，对相关制度规定来一次大的修改完善。

一是修改公开招标制度。明确当公开招标时的投标人不足三家时应当按照实际投标人数转为谈判采购或单一来源采购。如果应标人不足三家就按照废标处理或进行重新招标，均会带来时间和精力的浪费，也会打击采购相关人员的工作积极性。

二是提高公开招标采购的门槛。建议在国有企业100万元以下的采购可以不走公开招标流程，可以设置简易采购流程。不能因为在采购环节出现了利益输送、贪污腐败事件就让企业不愿意发起采购。发生相关腐败案件应当交给法律来解决。

三是鼓励国有企业从小微企业采购货物。特别是在制度上、在评标环节、在采购立项环节，要禁止设置企业职工人数、企业营业收入、企业利润等方面的门槛限制，让小微企业、收入不稳定的初创企业、从事创新活动的亏损企业有机会获得采购合同。现在在国有企业供应商信息共享之后，小微民营企业因为规模小、收入不稳定等原因越来越难以接到国有企业的订单。这不但会阻碍国有企业采用原始创新产品，而且不利于国有企业发挥推动原始创新的作用。

总之，当前国有企业原始创新动力不足的制度环境不建立，民营企业发展缺乏国有企业采购支持的问题不解决，国有企业和民营企业的发展充满活力的制度性障碍不消除，国民经济很难从根本上恢复活力，宏观经济需求不旺、经济增速乏力的局面也很难从根本上加以改变。要站在促进国民经济健康发展、创新焕发国有企业发展动力和创新活力的角度，深化各个方面的改革，让原始创新真正成为驱动我国经济增长和高质量发展的强大动力。