风险社会背景下，危机发生趋于常态化。我国自然灾害种类多、发生频率高，叠加突发公共卫生事件、事故灾难，城市安全风险更加多样复杂，由此产生的破坏性影响能量巨大，城市安全风险防范工作面临巨大挑战。为系统推进大城市病治理，中央提出加快推进“平急两用”公共基础设施建设等工程。
“平急两用”公共基础设施建设，顾名思义就是，在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个集日常运营与紧急应对双重功能于一体的基础设施体系。加快完善“平急两用”公共基础设施，不仅是保障城市稳健运行以有效应对各类风险与挑战的必然要求，也是遵循城市发展内在规律、推动城市高质量发展的重要举措。“平急两用”是宜居、韧性、智慧城市的应有之义，也是建设人民满意城市，各大城市必须回答好的一道题目。偌大的城市，各要素普遍联系、结构错综复杂，且不断发展变化，要有效推进“平急两用”公共基础设施建设，统筹好发展和安全，须坚持系统观念，运用好这一具有基础性的思想和工作方法。
统筹更新与建设。坚持系统观念推进“平急两用”公共基础设施建设。与传统安全治理之道的“头痛医头，脚痛医脚”不同，在完善城市规划时重视将“平急两用”理念融入其中，与整体布局、具体项目结合起来。近些年城市扩容速度快，可能忽视某些安全细节，因此完善城市整体规划，各地要在现有城市总体规划的基础上，一方面通过城市体检等方式摸清安全底数，一方面结合全国灾害综合风险普查结果，依据最新的城市气候状况、地质结构、水文条件及生态环境等优化规划标准。以规划标准为引领，加快制定专项规划，丰富“平”时“急”时情景，既注重公共基础设施“平时”可承担的旅游、康养、休闲、仓储物流等功能，促发展；又注重公共基础设施的应急功能转换，当突发公共事件发生时能满足公共卫生防控救治、临时安置、物资保障等需求，保安全。不同城市有不同特点，以规划为基础，优化“平急两用”公共基础设施的空间布局，使不同类型公共基础设施结构更合理，平急转换时管理调配更顺畅。各专业部门参与制定“平急两用”公共基础设施建设专项规划，有助于避免后续不同层级、不同职能部门间的各自为政、相互制约。此为其一。其二，要不断完善配套政策。在城市更新和建设规划中，“平急两用”公共基础设施落地需考量的设施类别、设施数量、设施功能整合、设施建设位置、如何建、建成后的管理方式、如何更好使用等问题；在实践过程中可能会出现突破现有工作机制和流程的情况，如不同部门资金的统筹使用等，所有这些都应站位全局来展开思考，从系统运行层面来推进问题解决，配套政策的支持变得重要。为此，须不断创新完善相关政策，促进“平急两用”公共基础设施建设落地见实效。
统筹未来与当下。对于特大城市而言，“平急两用”公共基础设施建设是一个较长期的过程，需要兼顾当前需求和未来发展。因此在“平急两用”公共基础设施建设中长期计划和行动中，一要以功能韧性为牵引用好“传统”与“新兴”。“传统”既包括传统基础设施，如公园、体育场馆、宾馆酒店、医疗设施等；包括传统基建，如交通、能源、水利等，是城市的生命线工程；还包括基础设施中的传统技术手段等。“新兴”既包括新型基础设施，如物流产业园、交通枢纽、乡村振兴设施等；包括新基建，如5G基站、工业互联网、人工智能、大数据中心等；还包括新兴技术手段的运用，以技术赋能经济发展和安全治理。在公共基础设施更新和建设中，构建一个集感知、网络、算力等新技术设施于一体的“平急两用”公共基础设施体系，有助于提升设施性能，但过度追求技术先进性可能导致成本太高，或受极端异常状况影响而失效。因此，要有基于断路、断电、断网、缺水、少粮等极端风险状况的想象，在“平急两用”公共基础设施建设中将传统手段与新兴技术相结合，通过灵活的设计和合理的布局，实现功能的无缝转换。二要以空间韧性为目标因地制宜统筹城乡。基于未来城市发展可能性的考量，在“平急两用”公共基础设施建设上，要坚持点线面相结合，科学布局。尤其是“平急两用”公共基础设施落地城市郊区时，以设施改造升级改善乡村环境，激活乡村闲置资源，助推乡村产业发展，或成为城乡融合发展的契机。
统筹投入与产出。推进“平急两用”公共基础设施建设，无论是对现有设施进行更新改造，盘活低效闲置资源，还是推动新基建，必然涉及大量的资金投入和资源调配。而“平急两用”公共基础设施建设具有双重价值：一方面，它能有效补足城市应急建设的短板，提升城市整体韧性和安全水平，具备公益属性；另一方面，它也有商业价值，酝酿着新的投资需求和消费需求，为经济发展注入活力。因此，一要扩大投融资渠道。充分发挥市场机制的作用，以规划引领、标准制定和政策支持，明确建设目标、布局要求和政策保障，为市场提供清晰的发展预期，激发市场主体的投资热情。搭建银、企、政对接平台，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。通过多元化经营和资源共享，实现经济效益和社会效益的双赢。与此同时，政府要加强对“平急两用”公共基础设施建设的监管。二要用好“平急两用”公共基础设施。周边社区居民作为“平急两用”设施的直接受益者，他们的意愿和能力直接影响着公共设施的使用效果和应急响应能力。因此，要鼓励居民参与到“平急两用”设施设计或管理使用中来，结合其反馈和建议，不断优化设施功能，实现平急功能转换成效。为此，要促进专业团队与社区的有效协作，建立常态化的沟通机制，确保设施在紧急情况下能够迅速、有效地发挥作用。此外，加强公共设施工作人员和社区居民的应急培训和演练也很重要。通过定期的培训和演练，可以提高紧急状态下群众的防灾减灾救灾意识和自救互救能力，为平急转换提供尽可能多的人才储备，提升公共基础设施的应急响应能力和支撑能力。
【作者：丁琼 单位：中共河南省委党校博士、副教授 本文为2024年度河南省政府决策研究招标课题《河南加快“平急两用”公共基础设施建设研究》（2024JC016）的阶段性成果】