12月22日，全国人大常委会法工委发布2024年备案审查工作报告。今年的报告再次关注到从业限制处罚，并首次援引宪法条文明确，过于宽泛、缺乏必要性和合理性的从业限制，有违宪法原则和精神。
报告中披露了一例合宪性审查案例，与涉罪人员社会保障问题相关。就此前曾有地方政府规范性文件规定犯罪受刑事处罚人员不得享受低保，全国人大常委会法工委启动了备案审查，认定这一规定“与宪法有关规定的原则和精神不符”。
法学界一直主张更为审慎设置犯罪附随后果，不宜滥用或过于严厉。在学者看来，这次审查意见的出台，有望推动各级相关部门系统清理相关规定。
受刑罚不能享受低保不合宪
据报告披露，2024年，全国人大常委会法工委加强了对涉罪人员相关问题的审查研究，遵循宪法和法治原则作出妥善处理。
报告中列举的一起纠错典型案例是:有的地方政府规范性文件规定，因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障。有公民对这一规定提出审查建议，认为存在合宪性、合法性问题，应予以纠正。
就此，全国人大常委会法工委进行了审查研究，并给出意见:我国宪法第四十五条第一款中对“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”作出明确规定。最低生活保障制度是实施宪法有关规定的一个具体体现，属于有关保障民生的兜底性制度安排；对于没有劳动能力、没有生活来源的各类人员，包括曾受刑事处罚的人员，应当属于城乡最低生活保障覆盖范围的人员；如果将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，与宪法有关规定的原则和精神不符，也与国务院有关行政法规的原则和精神不符。
报告称:经沟通，制定机关表示，该文件虽然在政府官网上，但实际上已经废止。我们与有关方面督促制定机关对该文件作出妥善处理。
南都记者关注到，有关“涉罪人员能否领低保”，在网络平台上有不少相关的提问和讨论，在实践中也曾出现涉罪人员无法领低保的情况。全国人大常委会法工委在报告中的此番阐述，首次从宪法和法律层面厘清了答案。
北京航空航天大学法学院教授王锴告诉南都记者，该案例一个指标性意义在于，此前全国人大常委会所开展的合宪性审查，多数案例是纠正公权力对公民自由权的侵害，而该案例是首次纠正公权力对公民社会权的侵害。“社会权是社会主义宪法的特色，我国宪法就有多个条款强调要保障公民的物质帮助权等社会权，旨在实现社会主义追求的实质平等。”
去年叫停“连坐式”惩戒
南都记者关注到，这是继去年全国人大常委会通过备案审查叫停“连坐式”惩戒之后，再一次将合宪性审查聚焦涉罪人员相关问题。
去年12月公布的2023年备案审查工作情况披露:有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，认为这样的限制实际上属于“连坐”性质限制措施，应予停止执行。
全国人大常委会法工委经审查认为，我国宪法规定，公民享有宪法和法律规定的权利，履行宪法和法律规定的义务。任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合宪法第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。在全国人大备案审查“喊停”后，地方按要求停止执行并撤回了上述通告。据悉，法工委将就“连坐”性质惩戒措施的规范性文件持续开展跟踪和研究，根据需要启动专项审查和集中清理。
背景
中央明确建立轻微犯罪记录封存制度
南都记者关注到，今年党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，针对近年来轻微犯罪案数量急剧增多、轻微犯罪人数量日益庞大，考虑由此带来的影响中国式现代化建设与社会和谐稳定的犯罪附随后果等问题，明确将“建立轻微犯罪记录封存制度”作为“完善中国特色社会主义法治体系”的有机内容与重要举措。
王锴也向南都记者谈道，在轻罪化的趋势下，如果对有犯罪记录的人员重重设限，反而不利于他们回归社会、重新生活，不利于社会的和谐稳定。全国人大通过备案审查对涉罪人员相关问题的纠错，将发挥示范和带动作用。“去年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中明确规定，法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止。”王锴说。
聚焦
过于宽泛甚至随意规定从业限制
不符合宪法规定的原则和精神
2024年备案审查工作报告提到，有的法规规定，因犯罪受过刑事处罚人员不得从事某种职业。有公民对该规定提出审查建议，认为这类规定存在合宪性、合法性问题。经审查研究认为，对特定人员从事特定职业作出限制性或者禁止性规定，应当确有必要，限于特定范围内；超出一定必要性和合理性，过于宽泛甚至随意规定从业限制或者从业禁止，则不符合宪法关于“公民有劳动的权利和义务”规定的原则和精神；对曾因犯罪受过刑事处罚人员规定从业限制或者从业禁止，应当严格遵循宪法和有关法律的规定、原则和精神，综合考虑罪刑轻重、罪名种类、社会危害性大小、相关限禁措施与犯罪行为之间具有关联性等因素，公平合理进行设定。
这类规定的矛盾在于，当事人已经承担了刑事或行政处罚，是否还需要设置长期从业限制?这样的限制是否合理?过度且长期的限制是否有利于重返社会?围绕这些问题，一批知名法律学者不断撰文讨论，虽然各类观点略有差异，但学界还是明确了一个共同的底线:设置相关限制必须有法律依据，且应符合比例原则，不宜过于严苛。
南都记者查询到，此次涉及“有的法规”，系由国务院有关部门起草，曾由国务院以“条例”的形式对外发布。在法律位阶上，属于仅次于宪法和法律的行政法规。此外，该文件尚未完成修订，法工委方面建议，“制定机关加强对涉罪人员相关问题研究论证，慎重设定终身禁业，适时考虑修改完善相关规定。”
这并非备案审查首次涉及不当从业限制。2021年的备案审查工作情况报告，曾审查纠正地方性法规规定的“因从事开锁等特种行业者违法犯罪受刑罚，则终身不得进入该行业”的做法。当时法工委审查意见认为，地方所做的终身禁业限制，超过了刑法和行政处罚法规定合理的范围，不符合过罚相当原则。
较之2021年，此次备案审查对宪法原则的引入，很值得关注。此外，本次备案审查所面向的法规，涉及到了国务院层面，有别于以往主要聚焦于地方层面的情况，在学界来看也有一定象征性意义，标志着制度刚性的提高。在这一背景下，对宪法的援引，在更高层级上明确了从业限制的原则和边界。
近几年来，包括禁业、限制从业、连坐等在内的犯罪附随后果屡次引起社会和学界高度关注。一些不当的限制，于个人和社会而言都是不必要的成本。来自最高法司法研究重大课题的数据显示，某市针对刑满释放人员就业情况的调查结果显示，因刑事犯罪前科造成就业困难的占37%，因政审问题造成就业困难的占31%；因就业资格受到限制致使犯罪人再就业的范围缩小，76%的犯罪人在私有企业就业，从事体力工作占比达67%。
对话
北京大学法学院教授张翔:
备案审查制度“成色”的一次大考
北京大学法学院教授张翔期待，以此次备案审查为开端，对国内犯罪附随后果进行合宪性调控。考虑到犯罪附随后果涉及的部门、层级、对象多且复杂，需要多方深入讨论相关规定的必要性与合理性。某种程度上，这项工作的完成情况，也将是对备案审查制度“成色”的一次大考。
张翔的另一个身份是全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员，他以学者的视角，深入参与了近几年的备案审查工作。
何为“不当限制”?
禁业规定与所犯罪行无实质关联
南都:为什么说，相关条款“不当”限制了公民的职业自由?
张翔:相关条款规定，所有受到过刑事处罚的人，都终身失去从事某行业的就业资格。我国宪法第42条规定了“公民有劳动的权利和义务”。劳动权内在包含着职业自由，也就是公民可以自由选择职业而不受干预，并将自己喜欢、适合或者基于其他任何理由而选择的谋生方式作为自己的职业。
一般认为，此类职业限制是为了避免犯罪人再次犯罪，公司法等法律中的职业限制规定即体现了此种目的。但是，所要禁止的职业和犯罪人所犯罪行之间应当具有实质关联。如果一个人曾经所犯的罪行与该行业无关，那么此种职业限制就没有任何必要性。禁止其从事该行业，也无助于预防其再犯相关罪行，与其能否适当从事相关职业也没有关系。
如果法律法规禁止所有曾受刑事惩罚的人从事特定行业，是一种概括的、笼统的、不区分类型的各种职业禁止，不能起到预防犯罪或减少再犯可能性的作用，不当限制了公民的职业自由。
南都:这次特别援引了宪法原则，明确从业限制处罚的边界。与2021年引用行政处罚法说明地方规定不当相比，上升至宪法精神有什么特殊性?
张翔:这次援引宪法可能是因为，单纯在法律层面难以解决不当限制的问题，需要从宪法层面出发进行规制。
南都:备案审查重申宪法原则是否意味着，未来所有不合理的限制从业处罚，都是违背宪法原则的?
张翔:可以从违法和违宪两个层次看待这个问题。如果能在法律合法性层面处理，一般不需要上升到宪法。不过，限制从业处罚都涉及到对宪法基本权利的限制，一定是一个宪法问题。只不过这次备案审查更加凸显了宪法的视角。未来再遇到类似的问题，即便能在合法性层面处理，也可以援引宪法精神予以论证。
能否实现系统清理不当限制
是对备案审查工作的一次考验
南都:这几年社会对包括从业限制处罚、连坐、停发社保等犯罪附随后果的讨论非常热烈，学界也多次呼吁系统规制和清理不当的规定。在备案审查援引宪法精神后，现在到系统清理的时机了吗?
张翔:我认为可以此为开端，对我国犯罪附随后果进行合宪性调控。确实，众多设定犯罪附随后果的规范，存在不区分罪行轻重、不区分故意与过失、不论罪名种类的问题，对于有犯罪记录人员的就业、社保、子女就学“考公”等的不当限制，致使许多有前科者面临生存困境。这些规定存在不当限制公民的职业自由、平等权和社会保障等权利的问题，不符合我国社会主义的宪法原则扶助社会弱者、保障公民基本生存的精神，应当予以审查。
南都:2021年的备案审查也涉及从业限制处罚，这次更有条件启动系统清理吗?
张翔:去年全国人大常委会发布了《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》，其中明确，全国人民代表大会常务委员会及其工作机构根据需要，可以对涉及重要法律制定或者修改、社会公共利益等方面的法规、规章、司法解释和其他规范性文件组织开展集中清理。我们可以启动这一制度。
需要注意的是，《决定》还明确备案审查意见具备普遍约束力，这意味着，一项审查意见发布后，所有规范性文件的制定主体，都需要对照检查自己发布的规范性文件是否存在类似问题。对照检查之后，就需要作出相应处理。也只有完成这一步，备案审查决定才能具有普遍约束力。
南都:系统性清理不当的犯罪附随后果，某种程度上，也是对备案审查工作的一次考验?
张翔:对。普遍约束力能否建立起来，很大程度就要看，备案审查意见纠正了一个问题后，各个制定机关是主动对照检查、主动处理问题，还是等着全国人大常委会法工委纠正。
南都:清理不当处罚后，对于曾经受到影响的人，如何提供救济?
张翔:法治原则的一个子原则是不溯及既往。法治要保障既存的社会关系的稳定，所以法律规范的变化，一般不应产生溯及既往的效果。过去基于有效规范做出的处理，在相关规范被清理后，原则上不应该被溯及。当然，这个原则也有例外，其中的很多问题，还需要更细致的研究和具体安排。
犯罪附随后果过重对个人是悲剧
也不利于社会安定
南都:宪法原则还是相对宽泛，清理从业限制处罚等犯罪附随后果，是不是要有一些更明确的标准?
张翔:我国犯罪附随后果制度的一个突出问题就是设定权，当前设定权和设定主体十分混乱。我们过去对法治原则、依法行政贯彻不够彻底，很多低层次规范都写入对公民基本权利的限制性规定。
宪法学界对该问题的讨论很多，这也涉及到立法法精神。对公民基本权利的限制，原则上只能由全国人大及其常委会制定的法律作出限制，或者以法律为基础作出限制。在法律基础上，可以由行政法规作进一步规定。即便有法律依据，也要看相关机关是否有权限进一步制定限制性规定，以及，所作出的限制是否符合比例原则。各个制定机关需要对其制定的限制，作出必要性分析。
原则上一个人已经接受了刑事处罚，为之前的行为承担了法律后果，就不应该再增加更多的附带后果。当然这里有些例外，比如一个有过性犯罪记录的人，固然不应获得担任教师的机会，但犯罪类型与职业无特定关联的情况下，还限制其从业，并不能起到刑法上特殊预防的作用。
具体到从业限制的设置，学界有一些争议。有学者认为，“终身禁业因密切关涉个人基本权，属于严格法律保留的范畴，而不应容许行政机关介入”。也有学者认为，基于“宪法基本权利的中国特色”，应认定地方性法规属于法律保留原则中的“法律”。这个问题需要更进一步的研究和讨论。
但是，即便依据《行政处罚法》第16条“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定，大量的低层级规范设定职业限制都没有法定权限，应予以清理。
南都:“重刑主义”也有不少支持者，一些声音是比较支持设置犯罪附随后果的，怎么看待这些观点?
张翔:我的核心观点有两个，其一是设置犯罪附随后果不能过重，不能缺乏必要性、不符合比例原则。其二是，国家强调保护弱者，受过刑事处罚的人，在社会关系和经济情况上都相对弱势，我们应该意识到，他们依然是社会成员，要帮助他们回归社会，让他们能体面活下去，这就包括就业机会。在犯罪圈(罪与非罪的边界)扩大后，大量罪犯并非贪官污吏或穷凶极恶之徒。很多人本身在社会中就处于不利位置，承担完罪责后，再苛责其不能以自己努力的方式生存，这对个人是悲剧，对社会的安定稳定也没有好处。
采写:南都记者 程姝雯 蒋小天 发自北京
制图:杨存海 (元宝AI)