“确保实现2028年底前隐性债务‘清零’目标。”视觉中国/图
2024年12月22日，受国务院委托，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第十三次会议作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》（下称“审计整改报告”）。
审计整改报告中介绍，截至2024年9月，2023年度审计查出问题中，要求立行立改的1786个问题，已经有1691个完成整改，整改率达到94%，比2022年同比上升两个百分点；要求分阶段整改的817个问题，513个已完成整改，整改率达到62%。
有关地方、部门和单位共整改问题金额5380多亿元，制定完善规章制度1300多项，追责问责2800多人。
审计被称作“经济体检”，是党和国家监督体系的重要组成部分。
6月25日，受国务院委托，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第十次会议作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称“审计报告”）。
此次，重点审计了税务和海关部门组织财政收入、转移支付和投资专项管理、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理等五方面情况。
例如，违规举借债务尚未全面停止。24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资。截至2023年底，余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。
审计整改报告中总结，地方债务管理不够严格包括两个方面：违规举借债务尚未全面停止，拖欠账款有所新增。
这是因为，部分地方受经济基础薄弱叠加土地出让收入下滑、融资平台“造血”能力差等因素影响，从信托和保险机构、地方金融组织等多种渠道违规举债、虚假化债，也反映出政绩观、债务观仍存在偏差。
此外，相关法律法规虽然对无预算采购、超预算审批、禁止垫资建设等有规定，但不够细化、刚性不足，执行宽松软使违法成本低，造成新增拖欠等问题屡禁不绝，加之地方财力紧张，清欠缺乏“源头活水”。
2028年前隐性债务清零
“确保实现2028年底前隐性债务‘清零’目标。”在12月22日审计署发布的《有关部门对审计查出突出问题的整改情况》（下称“整改情况”）中写道。
这是财政部首次公开明确全国隐性债务清零的时间表。根据财政部数据，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元。
隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。
北方某地一位城投公司高管告诉南方周末记者，隐性债务本金和利息都是财政资金支付，但当地财政较为困难，付息需由公司自行解决。
2024年11月，中央增加6万亿元地方政府债务限额，用于置换隐性债务。2024年至2026年，每年2万亿元。此外，2024-2028年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。
整改情况中介绍，前述形成政府隐性债务112.58亿元的问题，国家金融监督管理总局将分类推进整改。例如，重点关注区县级融资平台债务涉众风险，对风险苗头早识别、早预警，及时向地方政府提示风险。
财政部督促有关地方通过安排预算资金偿还、地方政府债券置换、清退涉众融资等落实整改要求。截至2024年9月底，24个地区已整改问题涉及资金89.41亿元；对其他债务，正在筹措偿还资金或录入隐性债务统计监测系统等，并制定了分年偿还计划。
整改情况中写道，财政部在全口径地方债务统计监测工作中，将地方政府及其部门、全额拨款事业单位拖欠的各类企业账款纳入统计监测范围，要求各地逐项填报、登记锁定截至2023年3月31日已经省级党政主要负责同志共同签字确定并上报国务院的地方债务数据。
市场称之为“331”名单，纳入名单的城投企业，在融资方面将受到诸多限制。北方某地级市官员告诉南方周末记者，出于多种因素考虑，当地并未将所有城投平台及债务上报。
财政部还表示，将加快推进地方政府法定债务和隐性债务合并监管，开展覆盖法定债务、隐性债务、拖欠账款、需地方政府偿还的其他债务、地方国企债务等全口径债务监测；严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
专项债审批权下放
审计署发布的整改情况中，38次提及“专项债”。
年中发布的审计报告披露，国家发展改革委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入地方政府专项债券准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。
整改情况里，国家发展改革委表示，要优化专项债券项目筛选审核机制，严格按标准筛选专项债券项目，督促各地提高上报项目的质量。
此外，国家发展改革委会同财政部选择部分经济体量较大、管理基础好，以及承担国家重大战略任务的地区研究开展专项债券项目“自审自发”试点，给予地方更多项目审核自主权。
也就是说，专项债审批权将要下放。
中央财经大学教授温来成告诉南方周末记者，专项债审批权下放，将提高专项债发行效率，缩短发行时间。此外，省级层面更了解市县实际债务情况，项目选择时会更清晰。
此前，审计报告还介绍，52个地区579个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本。
国家发展改革委、财政部表示，正会同其他行业主管部门研究实行专项债券投向领域“负面清单”管理、扩大专项债券用作项目资本金范围等改革举措，更好发挥专项债券资金撬动作用。
2024年12月16日，国务院常务会议指出，要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。
此次整改情况里，还透露了专项债的奖惩机制。
财政部、国家发展改革委介绍，将专项债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。
此外，财政部在2023年专项债券资金使用情况核查中，对审计查出问题逐条核查整改情况，将专项债券资金闲置和使用管理情况作为地方财政绩效考核指标，并在测算分配2024年新增专项债券额度时酌情予以扣减。