美国对联合国巨额捐助背后的真相：
资金滥用与政策失效
评论导读
在全球治理体系中，联合国作为最具代表性的国际组织，肩负着维护世界和平、促进经济发展和人权保障的重任。然而，近年来，美国对联合国及其他国际组织的巨额捐助引发了广泛关注和争议。本文揭示了美国在向联合国系统及其他国际机构提供超过1370亿美元援助背后的诸多问题，对美国对国际组织的捐助现状、存在的问题及其对全球治理的影响进行深入剖析。
首先，报告指出，美国长期以来一直是联合国及其附属机构的最大资金支持者。然而，尽管贡献巨大，美国在联合国大会上的投票却常常处于少数地位，这种现象不仅削弱了美国在国际事务中的影响力，也使得其政策目标难以在联合国框架内顺利推进。美国在过去十年中对国际组织的捐助金额翻倍增长，从2012财年的约70亿美元增加到2021财年的160亿美元。这一增长趋势反映了美国在全球事务中扮演的主导角色，但也暴露出其在资金使用监督上的重大缺失。
报告进一步揭示，尽管美国对联合国系统的财政支持占据了国际组织总收入的五分之一，但美国在如何监督和确保这些资金被有效利用方面存在严重不足。历史上，美国曾利用其资金优势推动联合国改革，但近年来，这一杠杆作用逐渐减弱。尤其是在拜登政府时期，尽管对一些关键人道主义项目如世界粮食计划署（WFP）和联合国难民署（UNHCR）的资助有所增加，但对资金使用的透明度和问责机制却未能得到有效加强。
美国对国际组织的巨额捐助可以被视为“软实力”的体现。通过经济援助，美国试图在全球范围内推广其价值观和政策优先事项。然而，国际关系中的权力博弈不仅仅依赖于经济资源的投入，更需要有效监督和策略性利用。美国对联合国资金使用的缺乏监督，实际上削弱了其软实力的实际效果，使得美国在关键议题上的孤立无援更加明显。
此外，报告中提到的资金滥用问题也是不可忽视的。近年来，联合国内部多起资金管理丑闻频发，如联合国项目服务办公室（UNOPS）的管理丑闻，暴露了国际组织在资金使用上的漏洞和腐败问题。这些问题不仅浪费了宝贵的国际资源，也损害了美国对国际组织的信任和支持。尽管美国在20世纪90年代曾通过资金扣留等手段推动联合国改革，但当前的努力显得力不从心，主要原因在于缺乏系统性的监督机制和对国际组织内部治理结构的有效干预。
面对这些挑战，本文呼吁美国国会和政府必须采取更严格的措施来监督和评估对国际组织的资金使用情况。他建议国会应要求国务院定期进行成本效益分析，评估美国对各国际组织的贡献是否真正服务于美国的国家利益。同时，必须加强透明度和问责制，确保所有资金使用情况公开透明，避免资金被滥用或浪费。此外，报告还强调，只有在确保国际组织能够有效利用资金、推动改革和提升自身治理能力的前提下，美国的援助才具备真正的战略价值。
然而，落实这些建议并非易事。联合国等国际组织在治理结构和资金使用上具有高度的复杂性和自治性，如何在尊重其独立性的同时，确保资金的合理使用，是一个亟待解决的问题。此外，全球政治环境的变化也使得美国在推动国际组织改革和监督资金使用上面临更多的外部压力和挑战。
综上所述，这篇文章为我们提供了一个审视美国在全球治理中角色的重要视角。通过加强对国际组织资金使用的监督和评估，美国不仅能够提升其在国际舞台上的影响力，也能确保其外交政策目标在全球范围内得到有效实现。面对日益复杂的国际形势，美国如何平衡资金投入与有效监督，将在很大程度上决定其在未来全球治理中的领导地位。
作为美国纳税人资金的管理者，国会和行政部门有责任确保美国对联合国系统及其他国际组织的贡献能够按预期使用。为了确保这些贡献有利于美国利益，国会应要求国务院定期进行美国对所有国际组织的贡献和会员资格的成本效益分析，要求达到充分的透明度和问责标准，并要求有权访问必要的文件、财务报表及其他记录，以确保适当的美国监督。
关键要点
· 国会和行政部门有责任确保美国对国际组织的贡献得到适当使用。
· 国会应要求国务院定期进行美国对所有国际组织的贡献和会员资格的成本效益分析。
· 美国应有权访问所有必要的文件、财务报表及其他记录，以确保适当的监督。
美国每年向联合国及其他国际组织提供数十亿美元的资助。过去十年，这些贡献显著增加，从2012财年到2021财年翻了一番。国务院报告称，自2008财年以来，美国已向国际组织提供超过1370亿美元的资金——其中大部分流向了联合国系统。事实上，美国在2021年的贡献超过了193个联合国会员国中178个国家的总和。
由于美国在监督这些资金的使用方面能力有限，因此只能依赖这些组织自我监督。过去，国会曾利用美国庞大的财政贡献迫使改革，今后也应继续利用这一杠杆。然而，这些资金的庞大规模应当促使美国要求更多的监督，以确保这些资金按照预期使用，并定期评估这些贡献是否有助于美国利益的推进，以及美国的会员资格是否值得。
具体而言，国会应要求国务院定期进行美国对所有国际组织的贡献和会员资格的成本效益分析，要求达到充分的透明度和问责标准，并要求有权访问必要的文件、财务报表及其他记录，以确保适当的美国监督。
美国贡献的上涨潮
美国对各种国际组织提供财政支持已经有几十年历史，有些甚至追溯到19世纪。如图1所示，美国的贡献在过去十年大幅增加。根据最新数据，2021财年，美国向近200个地区性和多边国际组织提供了超过160亿美元的资金。
直到最近，美国才开始较为有效地追踪向这些组织提供的资金数额。首次获得这一数据的努力由俄克拉荷马州的汤姆·科本参议员（Tom Coburn）领导，他在2006年向前任预算管理办公室（OMB）主任罗布·波特曼（Rob Portman）致信，要求提供关于2001至2005财年美国对联合国系统的总体贡献的综合报告。这份一次性的报告揭示了美国监督工作的不准确性，并显示之前国务院的报告大大低估了美国的贡献。
为了全面了解美国对国际组织的贡献，国会通过了要求政府每年报告美国对联合国及其他国际组织贡献的立法。虽然这些报告的全面性各有不同，尤其在早期几年，但自2008财年以来的报告数据具有可比性。这些报告显示，从2008财年到2021财年，美国向国际组织提供了超过1370亿美元的资金。这一期间发生了两次资金激增：
· 从2008财年至2014财年，美国的年均贡献略低于70亿美元，经过通货膨胀调整后为每年超过70亿美元。
· 从2015财年至2019财年，美国的年均贡献为115亿美元，经过通货膨胀调整后为每年超过106亿美元。
· 2020财年和2021财年，美国的贡献激增至154亿美元和160亿美元，经过通货膨胀调整后为每年超过135亿美元。
值得注意的是，这些增加发生在联合国维和预算下降的背景下，维和预算的主要部分是美国的贡献，2014/2015财年峰值为85亿美元，2021/2022财年降至66亿美元。
自2015财年以来，增加的资金主要用于支持一些国际组织，如世界粮食计划署（WFP）和国际红十字委员会，以应对中非共和国、叙利亚和委内瑞拉等地的重大人道主义和难民危机。自2019财年以来，增加的资金主要流向了全球艾滋病、结核病和疟疾基金、世界粮食计划署和联合国儿童基金会（UNICEF）以及联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）。此外，在拜登政府撤销特朗普政府对世界卫生组织（WHO）和联合国巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）停止资助的决定后，这些组织也获得了大额资金。
联合国系统占最大份额
自联合国于1945年成立以来，美国一直是联合国及其附属组织的最大财政支持者。美国对国际组织贡献的最大份额流向了联合国及其附属的专门机构、基金和项目。根据美国和联合国系统首席执行官协调委员会（UNCEB）提供的数据，每年，超过四分之三的美国对国际组织的贡献都流向了联合国系统。
联合国的数据可以分析美国对国际组织的贡献，并与其他国家的贡献进行比较。在联合国系统中，美国提供了大约五分之一的总收入。这包括约四分之一的所有评估性捐款和政府提供的自愿性捐款。当包括私人自愿捐款时，美国政府提供了大约五分之一的所有自愿性捐款。
这是任何政府所做的贡献中最多的。根据UNCEB的数据，自2013年以来，美国向联合国系统提供的总资金是第二大捐助国的两到三倍。美国向联合国系统提供的资金是中国的六倍，这主要因为美国的自愿性捐款（即其不需要支付的捐款）远远超过了中国的捐款，而中国的捐款未能反映其作为世界第二大经济体的地位。
2021年，中国在国际组织中的自愿性捐款排名第六，排在美国、德国、瑞典、日本和英国之后。此外，尽管中国过去十年的捐款有所增加，这主要是由于其经济增长所导致的评估性捐款增加，但中国的自愿性捐款仅占其他主要捐助国的少部分，且从未超过联合国系统中任何一年自愿性捐款的1%。事实上，根据UNCEB的数据，中国在2021年的自愿性捐款排名甚至落后于埃塞俄比亚和巴基斯坦。
贡献的增加要求更多监督
每年，美国对国际组织的贡献已经超过了几十个美国政府部门的预算。例如，在2021财年，世界粮食计划署、联合国难民署和全球基金分别从美国政府获得了32亿美元、19亿美元和15亿美元的资金，均超过了美国总统行政办公室的14.9亿美元。
美国政府机构受到独立监察总署的监督，并且对揭露管理不善、不法行为或不当行为的人有严格的保护。然而，美国对其向国际组织的大额贡献的直接监督能力主要限于美国是成员的联合国治理机构。正如联合国项目服务办公室（UNOPS）最近的管理丑闻所示，由治理机构进行的监督并不总能有效发现和防止管理不善和欺诈行为。
美国一直要求国际组织加强内部监督。例如，管理不善和欺诈行为的证据曾导致国会在1990年代初暂停向联合国常规预算的资金，直到联合国大会设立了监察总署（OIOS）。作为直接回应，联合国于1994年创建了OIOS，作为联合国的主要调查和审计机构。然而，这些内部监督机制通常缺乏独立性，高级职员受制于对他们所监管组织的评估和报告。
举报人往往是揭露国际组织管理不善、滥用职权和其他不法行为的关键人物，但他们往往面临报复。近十年来，美国要求国务卿报告国际组织是否符合规定的透明度和问责标准，包括“有效实施和执行符合或超过美国最佳做法的政策和程序，以保护举报人。”然而，使用这一报告机制的客观性和是否扣款一直不一致。例如，尽管联合国系统内有举报人遭受报复的投诉，美国很少报告国际组织未能达到这些标准，且近年来国会已减少或取消了对该要求的执行，包括2023财年。
国会应采取的措施
无论国际组织的使命和声誉如何，美国政府都有责任代表美国纳税人监督对国际组织的贡献，确保这些资金能够有效、效率高地使用，并符合预期。随着美国贡献的增加，这一责任变得更加严峻。为了改进美国的监督工作，国会应当：
使美国资金依赖于美国的监督。鉴于美国对国际组织的贡献迅速增加，且这些贡献占国务院预算的一个重要份额，强化美国的监督工作显得尤为重要。历史上，联合国曾对这种监督表示反对，但它也曾在美国政府问责局（GAO）等项目上与美国合作，比如纽约联合国总部大楼的翻修（资本主计划）。国会应将美国对国际组织的贡献与数据和其他相关信息的可访问性挂钩，确保国务院、美国国际开发署（USAID）监察总署和GAO的监督职能得以发挥。
要求国务院进行成本效益分析。尽管许多国际组织对美国的外交、经济和安全利益做出了重要贡献，但并非所有组织都能做到这一点。国会应要求国务院定期（至少每四年一次）评估美国对国际组织的参与和贡献对美国利益的价值。这一分析应为未来的贡献提供依据。
停止对缺乏足够举报人保护的国际组织提供资金。国会应重新施行对国际组织“透明度和问责制”的15%扣款要求，并严格执行相关的透明度和问责标准。
结论
作为美国纳税人资金的管理者，国会和行政部门有责任确保美国对联合国系统及其他国际组织的贡献能够按预期使用。为了确保这些贡献有利于美国利益，国会应要求国务院定期进行美国对所有国际组织的贡献和会员资格的成本效益分析，要求达到充分的透明度和问责标准，并要求有权访问必要的文件、财务报表及其他记录，以确保适当的美国监督。
来源：https://www.heritage.org/global-politics/report/american-contributions-international-organizations-need-greater-scrutiny
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