划重点
01美国政府将成立新成立的政府效率部，作为总统顾问委员会，负责提供政府外部的建议和指导。
02美政府外部咨询机构已扩展至特别工作组、专家组、委员会、理事会、会议等组织形态，为联邦部门提供咨询服务。
03然而，部分政府外部咨询机构在决策建议过程中的透明性和公正性受到质疑，如部分过程记录与会议建议未严格执行公开。
04另一方面，部分咨询过程中产生的不同观点并未采纳，结论有效性存在争议。
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未来四年，马斯克将领导新成立的政府效率部。从目前已有的信息看，该部门性质属于政府外部咨询机构，并无政府职权，但可向政府建言献策，提出重大改革建议。本文将从美外部咨询机构入手，对美政府层面外部科技咨询体系进行解构，就美政府科技领域外部咨询机构组织模式、运行机制、咨政成果进行深入分析，以期带来新的思考与启示。
一、美政府咨询体系中外部机构定位与设立模式
美国自建国以来，政府运行中就已融入外部咨询。发展至今，美政府外部咨询部门形式已扩展至特别工作组、专家组、委员会、理事会、会议等组织形态。据美国总务管理局数据显示，美国政府最早的咨询纪录可追溯至1794 年。截止2024财年，已有超过1000家联邦咨询机构为联邦部门开展咨询服务，工作总人数超6万名，领域几乎覆盖全部政府职能。
（一）美政府外部咨询机构定位
美政府为规范联邦聘请外部咨询机构，尼克松政府在1972年颁布《联邦咨询委员会法案》（FACA），规制外部咨询部门发展。美国国会研究院在2021年研究中进一步阐明了全部政府外部咨询部门工作目标，即：促进专家学者与政策制定者间思想交流，为政府制定政策提供重要建议。
具体来看，美国对政府外部咨询机构定位有以下特点：
一是限定机构权力边界，仅限于建议层面。因此，美政府外部咨询机构建议不具有约束力，FACA明确“各类咨询委员会机构建议的最终决定权应由联邦政府决定”。与此相对应的是，联邦机构也不能对委员会进行“实质控制或管理”，咨询委员会自行管理，总务管理局进行定期监督。
二是限定机构人员组成。一方面，需设立一名及以上政府监督官员，FACA指出该官员应全职在咨询委员会工作；另一方面，由总统设立的重要咨询委员会机构，应有一名具有影响力的公众人物。
三是限定机构管理费用。一般仅满足监督管理费用，以及为咨询所开展的相关费用。联邦监督官员费用由派出机构承担，其他外部咨询机构工作人员应为“零薪酬”。
四是限定公开机构运行及相关建议情况。FACA要求受FACA约束的咨询委员会要向公众开放咨询报告，并向公众提供委员会记录以供查阅，并通过总务管理局定期报告相关情况。
此外，并不是所有咨询委员会均需遵守FACA要求，如果建立法规或指令不明确，委员会成立机构的负责人需通过法院决定 FACA 适用性。例如，医保健康、温室气体、太平洋渔业等领域咨询委员会的部分职能须按照美国法典要求执行。
（二）美政府外部咨询机构设立形式
外部咨询委员会设立可按照权力行使范围，分为自由裁量权与非自由裁量权两类。
其中，非自由裁量咨询委员会包括：由总统行政令设立的总统顾问委员会；由法规设立的法定咨询委员会。自由裁量委员会包括：在无联邦资金投入可独立运行的机构；根据国会特殊授权，单独成立的咨询委员会。
一方面，自由裁量权与非自由裁量权设立难度不同。
根据美国总务管理局关于联邦咨询委员会管理的最终规则，自由裁量委员会属于特许设立，在组建过程中需经过联邦严格管理，并且按照一定周期年限进行续约管理。
相比之下，由总统行政令设立的非自由裁量咨询委员会设立速度最快，直接受命于总统行政令。
另一方面，自由裁量权与非自由裁量权后续续约管理程序不同。
自由裁量委员会一般按照设立之日后两年内自动终止，而非自由裁量委员会也按两年进行管理，但可由派出机构进行续约。例如，由布什时期发起的总统科学顾问委员会，成为奥巴马、特朗普、拜登任期延续设立的顾问委员会，为美科技进步提出众多有益建议。
（三）美国政府咨询体系视角下政府效率部的定位
特朗普当选后，正式宣布任命马斯克与马斯瓦米领导政府效率部。该部门应为咨询委员会并非正式联邦机构，行使权力仅为政策建议。特朗普表示“该部门将提供政府外部的建议和指导”。
综合多方信息，政府效率部或将成为“总统顾问委员会”，遵循非自由裁量权咨询委员会设立形式，属于非联邦部门，仅提出政策建议。特朗普也表示，政府效率部将在完成精简政府目标后结束工作，马斯克的任命截止至2026年7月。
马斯克已公开阐述该部门工作，进一步落实精简政府目标，通过特朗普最终签署行政命令来实现“监管撤销、行政削减、成本节约”。从可操作性上看，政府效率部将确定特朗普需要取消的“数千项”法规。法规减少将为政府“大规模裁员”的合理性，进而削减政府不合理的预算。
二、美政府外部咨询机构管理模式与运行机制
为有效管理数量庞杂的外部咨询机构，美政府机构形成了一套体系完备的管理与运行机制。
（一）管理模式
美总务管理局依据《联邦咨询委员会法案》进行统筹管理。
一是负责外部咨询机构章程管理。在成立外部咨询委员会前，牵头主办机构必须内部审核通过该请求。委员会获批后，将制定机构章程提交给总务管理局咨询委员会管理秘书处进行最终审查。
二是负责外部咨询机构年度审查。从1977年起，总务管理局开展对咨询委员会活动、成果的年度审查。年度审查范围包括：是否正在履行其宗旨；是否适行法规，或根据规定修改其职责；是否应与其他咨询委员会合并；是否应该废除。在2000年以后，每年需由总统向国会提交一份综合情况报告，说明本年度联邦咨询委员会活动情况。
三是负责外部咨询机构运营支持。总务管理局咨询委员会管理秘书处管理联邦咨询委员会数据库以及联邦咨询委员会法案手册，为政府部门成立外部咨询机构提供支持，包括设立流程、章程内容样本、费用管理、机构年度审查报告等。特别是对咨询委员会日常管理提供法律支持，如汇总美管理和预算办公室关于联邦机构管理相关条例，避免联邦部门成立外部咨询机构违规操作。
（二）运行机制
目前，各大外部咨询机构内部设置各有特点，但相同的是：需设立一名外部咨询机构管理官进行监督；外部咨询机构主席由发起联邦部门推荐和任命。
该联邦官员将负责执行《联邦咨询委员会法》，并且将负责监督和记录委员会开会、咨询等情况，并需完成向总务管理局和联邦机构定期报告等工作。
具体管理架构如下图所示：
在联邦制定官员监督下，机构主席可以自行安排机构工作内容，外部咨询机构主要工作形式以定期召开会议为主，产出结果主要为政策建议报告。
三、美政府外部咨询体系对科技政策制定的影响
当前，美联邦部门中已活跃着超千家外部咨询机构，其中科技领域咨询尤为凸出，基本上涉及美国科技领域的政策制定及管理均有外部咨询机构的“建议”。
（一）正面影响
特别是科技政策制定已离不开政府外部咨询机构，外部咨询机构提供的建议报告多数成为当期及未来一个阶段的重点政策制定依据。
首先，美政府外部咨询机构构建了更为宽松的跨部门合作模式。跨部门合作是政府制定政策的常见流程，但不同于官方任命或由白宫直接牵头成立的跨部门工作小组，政府外部咨询机构牵头组建的小组营造了更为宽松的合作模式，在科技政策制定领域发挥重要桥梁作用。
以美国国家海洋和大气管理局科学顾问委员会为例。该委员会成立于1997年，其成员任职经历丰富，且多数具备其他联邦机构外部咨询委员会资格，可供提供跨领域的政策视角。在当前委员会现任成员中，Dr. Chelle Gentemann在美国航空航天局首席科学数据官办公室中任职；Dr. Steve Weisberg拥有美国环保署科学顾问委员会成员资格；Ms. Casey Stewart曾在美国国立卫生研究院、食品和药物管理局工作近20年；Dr. Robert Grossman是美国国家癌症研究所基因组数据的首席研究员；Dr. Bilal M. Ayyub 兼任美国国家标准技术研究院应用经济办公室的专家。
其次，美政府外部咨询机构回应公众关于联邦机构政策制定的意见。各联邦部门所属的外部咨询机构在执行的过程中，主要在三个层面与公众互动：
意见征询方面，外部咨询机构在多数涉及民众重大关切的问题上向选择公开意见征询。例如，美国国立卫生研究院针对替代性检测方法领域联合15家联邦部门成立替代毒理学方法科学顾问委员会，该委员会因涉及多种体外化学测定和计算机模拟方法研究，该委员会全部会议通知及资料均在网站上公开征询意见。
成员任命方面，外部咨询机构选聘多以公开形式进行，特别是在新成立的前沿技术领域，按照自荐与主席推荐的方式进行。例如，美国国家海洋和大气管理局在2024年11月发布通知，就成立“海洋酸化咨询委员会”征集专家成员提名；美国环保署在2024年8月就本机构“科学咨询委员会”进行技术领域专家征询，以开展后续任命工作。
研究成果方面，多数咨询机构研究成果均可对外公开，且均在网站上全文披露，例如总统科技顾问委员会、国家人工智能咨询委员会、制造业咨询委员会等。但也存在部分外部咨询机构研究和会议结果披露较少，例如美商务部工业和安全局新兴技术顾问委员会。
最后，美政府外部咨询机构紧密服务各联邦机构的重要科技政策制定。作为最核心的职能，外部咨询机构既解决了联邦部门在前沿技术领域人员知识结果不足的难题，也通过定期换届迭代咨询专家满足前沿技术领域快速发展的需求。
以美国国家科学基金会为例。美国国家科学基金会下属各科技领域理事会均配有一个外部咨询委员会，每年举行两次会议，各科技领域项目及政策进行回顾性审查。但美国国家科学基金会各领域外部咨询委员会专家聘期并不相同，甚至同一领域专家聘期也不尽相同，可以保持一定的领域流动性。例如，计算机与信息理事会下属咨询委员会最长聘期有截止至2027年6月，也有专家顾问聘期截止于2025年5月。
（二）负面影响
尽管《联邦咨询委员会法案》要求各外部咨询机构披露决策建议，但联邦外部咨询机构提供政策建议过程的透明性和公正性也受到不小质疑。
一是部分过程记录与会议建议并未严格执行公开，工作透明度饱受质疑。美国政府问责局在2020年9月，抽样调查了11家政府外部咨询机构，发现：4家并未按照自身制定的章程要求详细记录会议情况；5家并未遵循公开披露要求，未完整披露会议结果；8家机构被美国政府问责局建议整改。
二是部分咨询过程中产生的不同观点并未采纳，结论有效性存在争议。美忧思科学家联盟在2024年1月向总务管理局发布公开信，建议联邦外部咨询机构需要尊重不同建议而不是平衡政策观点。该科学家联盟指出当前外部咨询机构在开展工作过程中往往会选择“平衡掉”不同的观点，甚至是选择平衡的咨询专家成员履历，以保持观点与建议的可采纳性。
三是部分研究结论受执政党影响，难以具有研究代表性。美国国家科学院在2020年8月刊登了一篇关于对联邦科学顾问委员会的调查研究，针对美国环境保护署科学顾问委员会进行研究，发现该委员受党争影响严重，在重大问题上，不同的专家组成导致结果大相径庭，例如：环境风险管理与经济发展的关系，保守派专家和共和党人更赞成严格风险管理，并加强职业健康管理。
四、启示与思考
参考文献：
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[11] A Notice by the National Oceanic and Atmospheric Administration on 11/14/2024 [EB/OL]. https://www.federalregister.gov/documents/2024/11/14/2024-26502/north-pacific-fishery-management-council-public-meetings
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[13] Public perceptions of federal science advisory boards depend on their composition [EB/OL]. https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2012571117
[14] Actions Needed to Enhance Decision-Making Transparency and Cost Data Accuracy [EB/OL]. https://www.gao.gov/products/gao-20-575
作者简介
白路 国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室
研究方向：科技战略、科技安全