海外视点
国际货币基金组织（IMF）内部的经济影响力和投票权之间的不平衡日益明显。近期，《评论汇编》刊发该组织前执行董事保罗·诺盖拉·巴蒂斯塔（Paulo Nogueira Batista）和伦敦政治经济学院全球政治经济学教授罗伯特·H.韦德（Robert H. Wade）的评论文章《国际货币基金组织能活过百年吗？》（Will the IMF Survive to 100?），指出除非该组织能找到一种方法让中等收入国家拥有更大的发言权，否则其影响力将不可避免地减弱。
原文 ：《国际货币基金组织的百年大关》
编译 | 李彦文
图片 | 网络
应平衡不同国家的“权重”
国际货币基金组织（IMF）已经运作了近80年，尽管几乎所有主权国家在其治理结构中都有正式代表，主导权却始终在那一小部分国家手中。美国和欧洲在IMF和世界银行等强大的国际组织中一直保持着主导地位。为了让代表性不足的国家继续参与其中，IMF必须平衡一个国家或一组国家在世界经济中的相对“权重”与其在IMF治理结构中的相对“权重”。在IMF占有的权重决定了一个国家的投票权和特别提款权（SDR）的分配，即IMF的国际储备资产。整个“新兴市场国家和发展中国家”（EMDC）相对于其国内生产总值份额的代表性都明显不足。如果这种不平衡得到纠正，中国与EMDC（新兴市场国家和发展中国家）其他成员将获得更大的影响力，这会影响到欧洲国家的利益。但最大的问题是，美国和欧洲拥有否决权，那如何实现重新平衡呢？正如1600年乔尔丹诺·布鲁诺（Giordano Bruno）在罗马被烧死时所感叹的那样：“要求权力进行自我改革，太天真了！”
这里最重要的变量是配额。一个国家的配额决定了它必须为IMF的资本基础贡献多少，它可以从基金组织借入多少，以及它在执行董事会中拥有多少投票权。虽然很少进行正式投票，但主席（通常是总经理或副总经理）会提供“会议意向”，而这种评估不可避免地受到董事会投票分布不均的影响。根据所谓的沉默规则，那些不反对管理层提出的决定或弃权的人被视为赞成。因此，虽然一些评论员认为改变投票分配不会有什么不同，但事实是，力度足够大的重新平衡将改变董事会的决定，使其面目全非。在IMF确定各国配额计算公式中，国内生产总值占权重的50%，对全球经济的开放度和经济波动性占45%，国际储备占剩余的5%。具体计算时会采用压缩系数以惠及较小的国家。
而对开放度和波动性的重视有助于使分配偏向于发达国家。董事会中的EMDC国家长期以来一直呼吁改变，以增加国内生产总值的权重，特别是按购买力平价衡量，并取消或降低“开放度”和“波动性”的权重，但无济于事。此外，实际配额可以临时调整，允许其偏离计算的配额，而这一过程没有成文规则。因此，分配因配额审查而异。在第14次审查中，包括中国在内的一些EMDC国家确实设法增加了其份额，欧洲成员国同意放弃其在24个席位的理事会中的两个席位。尽管这些变化在当时被认为是前瞻性的，现在还需要澄清三点。首先，考虑到中国在全球国内生产总值中的份额，其代表性仍然严重不足。其次，美国国会始终拒绝批准配额变化，一直持续拖延到2015年。最后，西欧成员国设法确保它们放弃的两个席位归东欧EMDC国家所有，使整个欧洲的代表性保持不变。
调整配额分配的进展与桎梏
与过去二十年的其他配额审查相比，2010年的审查及2008年的配额和发言权改革在为代表性不足的国家做出小而有意义的改变方面相对成功。2017年的第15次审查试图改变配额公式，增加国内生产总值的权重，但没有取得真正的进展。2023年12月结束的第16次审查进行了再次尝试，但未能就公式的任何变化或各国对IMF决策影响的其他决定因素达成一致。虽然执行董事们同意将总配额“等比例”增加50%，但各国之间的分配保持不变。此外，这一变化伴随着成员国借款的相应“减少”，使基金组织的总借贷能力（配额加借款）保持不变。更令人欣喜的是，最新审查为撒哈拉以南非洲地区增加了第三个执行董事职位，使董事会规模达到25个席位。45个撒哈拉以南非洲成员国现在将分为三个选区。
尽管如此，配额分配几乎没有向EMDC国家倾斜，这种分配方式越来越脱离经济现实。说到欧洲的代表性过强，比较有代表性的是卢森堡，这个小国的配额份额比哥伦比亚、菲律宾或埃及高得多。同样，阿根廷、南非和尼日利亚的份额都小于爱尔兰，巴西和印度尼西亚的份额小于荷兰。事实上，欧洲集团在影响力的三个维度上都具有代表性过高的特点。首先，就配额份额和投票权而言，欧盟27个国家占世界国内生产总值的15%（按购买力平价计算），拥有近30%的配额和投票权。如果加上英国，欧洲国家拥有超过三分之一的配额和投票权。其次，欧洲国家在24个席位的董事会中占有7个席位。最后，基金组织的两个最高职位——总裁和第一副总裁——实际上分别由欧洲人和美国人担任。
诚然，从法律上讲，总裁和副总裁不是国家或地区代表。和其他工作人员一样，他们只对机构忠诚。但国籍永远是最重要的，特别是在危机期间。这就是人性。尽管他们（含糊地）承诺要改变份额的分布，但第15次和第16次审查未能改变配额的分布，未来取决于EMDC国家如何反应。它们应该继续努力推动零碎的改革，追求避免美国和欧洲否决的边际变化，还是应该将注意力转移到创建它们有更多控制权的替代融资机制上？
IMF改革的七点提议
尽管改变IMF内部影响力分配存在诸多困难，但仍有渐进式改革可以对情况加以改善。这些改革不会挑战美国、欧洲和日本对影响力的控制，但它们将改善IMF的实际运作方式，并有所倾斜地惠及较小的国家和较贫穷的国家。这样的改革议程可能包括以下要点。
第一，IMF可以改革其宏观经济调整计划，使其更加灵活、公平，并精确适应陷入财务困境的国家的情况。带有偏见的、过于严厉的政策可能引发恶性循环，导致经济活动崩溃，财政状况进一步恶化，从而导致更多的社会困难和政治阻力。从更普遍的角度来看，IMF应该引进熟悉标准宏观经济模型弱点的经济学家，然后相应地修改其调整政策和附加条件。
第二，要减少附加费，即降低IMF对较大、较长期贷款收取的较高利率。大多数人没有意识到，对于处于危机中的中等收入国家来说，从IMF借款通常相当昂贵。即使市场利率低得多，但危机中的国家无法获得市场利率的贷款。这项改革取得了一定进展。今年10月11日，IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃宣布降低成员国借贷成本的36%。
第三，增加对低收入国家的优惠融资。如果不能说服西方成员国增加对IMF低收入国家“减贫与增长信托基金”的财政贡献，或许中国、印度尼西亚、巴西和墨西哥等中等收入国家可以作出更多贡献，以换取更大的投票权。
第四，IMF应扩大其贷款资源。就目前情况而言，任何这样的提议都会面临美国当局（财政部和国会）的反对。美国人长期以来一直对国际公共官僚机构持怀疑态度，也强烈希望保留美联储作为友好客户国紧急贷款人的强大角色。
第五，基金组织管理层可以尝试提高基本投票占总投票的比例。基本投票分配给每个成员国的票数相同，因此可以减少对较大、较富裕国家的偏袒。增加这些国家的权重似乎是将较小、较贫穷的国家纳入基金组织的一种显而易见的方法。
第六，基金组织需要确保撒哈拉以南非洲地区的第三任董事会主席能够代表足够多的国家。这意味着要避免世界银行发生的情况，当时非洲的一个额外席位被三个大国占据，而其他两个非洲董事会成员代表的国家数量几乎与以前一样多。
第七，应该有第五位副总裁。在总裁（总是欧洲人）和第一副总裁（总是美国人）之后，副职位应由日本、中国和一个EMDC国家的人员担任。最后一个职位应该分成两个，一个由低收入国家人员担任，另一个由中等收入国家人员担任。考虑到这一提议是由美国财政部提出的，西方成员国不太可能会对此提出太多抵制。
IMF的管理层应该认真对待这些提议，基金组织的股东国政府、管理层及所有重视多边经济合作的人都应该牢记世界贸易组织的命运。尽管导致世贸组织失去效力的原因各不相同，但如果继续抵制合理的变革，拒绝为占世界人口85%的发展中和新兴经济体发声，那么世贸组织的命运将预示着IMF的命运。