欧洲与萨赫勒地区的关系亟待重新调整

作者：卡洛塔·恩西纳（Carlota G. Encina）

来源：CSIS，2024年12月4日

编译：于宝盛

01  萨赫勒其名和范围

解决萨赫勒地区面临的多重挑战，第一个难题是确定它的边界。萨赫勒在阿拉伯语中是“边缘”或“海岸”的意思，从这个角度来看，萨赫勒指的是从大西洋到红海，绵延5000公里的狭长地带，但域内12个国家的文化、历史和经济状况差异极大，因此萨赫勒的边界没有实际意义。萨赫勒更多的是指具有共同历史、经济、文化和社会特征的五个国家：布基纳法索、乍得、马里、毛里塔尼亚和尼日尔。从历史上看，它是基于跨撒哈拉贸易的萨赫勒大帝国的一部分，随后被法国殖民，留下了共同的政治和文化遗产，这一遗产目前与处于主导地位的伊斯兰教共存。

2014年，这五国成立了萨赫勒集团，其成立源于这些政府（以及来自欧洲的压力）坚信需要共同合作，确保地区的和平、发展、安全和治理。2017年，该组织新编一支联合部队，以协调打击恐怖势力，旨在遏制严重威胁地区安全的武装团体的扩张。该组织的作用目前尚不确定，因为三名创始成员国已经退出，但官方并未宣布集团的解体。

从地理上看，阿尔及利亚、尼日利亚和塞内加尔的部分地区也属于萨赫勒地区，尽管这三国的历史和现状与萨赫勒五国不同，但都影响着萨赫勒的政局。

02  萨赫勒地区面临的众多挑战

萨赫勒地区是世界上最不适合人类居住的地区之一。该地区政治极不稳定，经济发展缓慢，环境条件恶劣，而后者又加剧了该地区的政治不稳定，并促使大量移民涌向欧洲。五国政府难以有效应对这些挑战，是该地区结构性顽疾的根源，也导致该地区长期依赖联合国、欧盟或第三国的捐助。但最令人担忧的因素或许是萨赫勒地区是恐怖组织的中心，自2016年以来，这一问题愈发严重。它不仅是招募飘泊和叛逆的年轻人加入恐怖主义的沃土，而且还为恐怖组织策划和发动国际袭击提供了避风港。基地组织和伊斯兰国正在该地区暴力扩张，2023年，萨赫勒地区占到了全球所有恐怖主义致死人数的47%。

然而，萨赫勒地区潜伏了十多年的危机正在进入一个新阶段，主要有两个原因：萨赫勒地区的政治气候和俄乌战争对本地区的影响。

过去三年，随着一系列军事政变的成功，萨赫勒五国集团的政治形势变得更加动荡：2020年8月和2021年5月的马里政变，2022年9月的布基纳法索政变，2023年7月的尼日尔政变，而后者可能是最重要的，因为它步2021年马里军事政变后尘：在马里，参与“新月形沙丘行动”（Operation Barkhane）的法国地面部队被迫加速撤离马里，并迁至尼日尔，随后尼日尔成为萨赫勒地区新安全伙伴关系的焦点。尼日尔政府也热衷于接纳其他欧洲军队，以对抗与基地组织和伊斯兰国有关联的伊斯兰叛乱组织——欧盟甚至决定实行一项为期三年的计划来训练尼日尔军队。

然而，2023年尼日尔政变后，这种微妙的平衡发生了变化。软弱的区域组织西非国家经济共同体（ECOWAS）未能有效应对，导致布基纳法索、几内亚和马里退出。萨赫勒五国集团也被其成员国抛弃。2023年12月，布基纳法索和尼日尔宣布退出五国集团的联合军事部队，呼应2022年5月退出的马里，而毛里塔尼亚和乍得则接受了这些事实。布基纳法索、马里和尼日尔的军政府还签署了一项名为萨赫勒国家联盟（Alliance of the Sahel States, AES）的新安全协议，其首要任务是打击恐怖主义。在欧洲，法国正在推进军事撤军，先是在2022年从马里撤军，并继续在布基纳法索撤军以及最近在尼日尔推进撤军，尽管它仍在乍得保留军事行动。

美国则试图与尼日尔保持军事合作，美国在非洲大陆最大的一个无人机基地就在尼日尔的阿加德兹（Agadez）。然而，美国和尼日尔紧张局势在持续数月之后，政变后的尼日尔执政军事委员会还是宣布终止了允许美国军队驻扎在该国的协议，尽管美国十分不满。两国的分歧之一是尼日尔希望向伊朗供应铀并与俄罗斯军队更紧密地合作。美国已于2024年8月初完成从该国的军事撤军，对于美国的反恐决心以及萨赫勒地区更广泛的安全局势而言，撤军是重重一击。

其次，俄乌战争对该地区产生了重大影响。首先，它动摇了粮食安全，加剧了萨赫勒地区恶劣的生活条件，小麦、燃料和化肥价格上涨。战争导致欧洲的能源危机也加剧了欧洲加强与非洲国家伙伴关系的需要，非洲国家的自然资源吸引了欧洲。因此，2022年7月，阿尔及利亚、尼日尔和尼日利亚签署了一份谅解备忘录，正式修建跨撒哈拉天然气管道，该管道可能对向欧洲大量输送天然气。

尽管俄罗斯与萨赫勒国家的关系早在几十年前的冷战期间就建立了，但如今瓦格纳集团（Wagner Group）在布基纳法索、马里和尼日尔的存在却异常醒目。过去三年来，它参与了反恐行动和支持该地区一些国家的武装部队。自俄乌战争爆发以来，俄罗斯继续扩大其在萨赫勒地区的影响力，这一点从2023年7月举行的非洲-俄罗斯峰会可以看出来。话虽如此，瓦格纳集团负责人普里戈津的去世，促使俄罗斯在国防部下建立了一个“非洲军团”，并打算用它来取代瓦格纳的雇佣兵。

另一方面，中国的存在更多地与经济领域有关。中国国有企业在布基纳法索、乍得、马里和尼日尔开展业务。马里可能是世界上最大的锂储量国之一，中国企业赣锋锂业在该国投入了大量资金。中国是尼日尔的第二大投资者，该国的中资项目由中石油（中国石油天然气集团的子公司）和中国核工业集团牵头。乍得石油行业的投资也相当可观，使乍得军队成为非洲装备最精良的军队之一。

俄罗斯和中国日益增长的影响力和地区存在助长了这样一种观点：萨赫勒地区国家以及北非国家正与这两个大国更加紧密地结盟，或者至少它们希望重振其外交政策自主权，而非听命于西方，并与其他“全球南方”国家保持一致。这两种情况都与西方大国在该地区影响力的相对下降有关。

03  欧盟

尼日尔政变后，欧盟委员会主席冯德莱恩在最后一次向欧洲议会发表的国情咨文中表示，欧盟应该更多地与非洲国家接触。她表示，欧洲必须对非洲表现出与对乌克兰同样的团结精神，重点是与合法政府和区域组织的合作。她进一步指责俄罗斯在萨赫勒地区制造混乱，并表示军事政变破坏了该地区的稳定，使其容易受到恐怖主义的威胁。

欧盟素来就有一种担忧，即地中海以外地区的事态发展直接影响欧洲大陆的安全和繁荣。但欧盟行动的结果令人失望，或许是因为其策略失误或对这一问题关注不足。

多年来，人们对萨赫勒地区的风险认知总体上保持在较低水平，因为其中许多风险是无形的，而且人们认为这些风险在某种程度上可以因北非国家的干预（缓冲）而降低。欧盟根据欧洲睦邻政策（European Neighborhood Policy）与这些北非国家开展合作，合作项目涉及民主、经济发展、法治和移民等多个领域。而对于更远的萨赫勒地区，欧盟视之为偏远的、容易发生干旱的沙漠地区，需要基础设施和人道主义援助。

然而，自2011年利比亚卡扎菲政权垮台以及随后的马里危机以来，欧洲加快了将其南部邻国边界扩展到萨赫勒地区的进程。它承诺增加支出，推出更多发展和稳定计划，并加强在布基纳法索、马里和尼日尔的外部军事存在，这些国家曾经被视为“通往欧洲的门户”的一部分，也是危险人口、非法移民的来源地及暴力极端主义的根源，更不用说它们也是俄罗斯雇佣军青睐的领地了。

2011年，欧盟通过了《欧盟萨赫勒战略（2011-2020年）》，开始参与萨赫勒地区事务。2015年，《萨赫勒地区行动计划》进一步巩固了这一战略。这两项战略都采取了强有力的军事手段，重点关注安全问题。欧盟也在该地区设立了新大使馆，并任命了一位欧盟萨赫勒地区高级代表，以持续参与地区事务。欧盟还于2017年成为萨赫勒联盟（the Sahel Alliance）的创始成员国，并承诺协调对该地区的资金支出。

但预期目标并未实现，欧盟决定放弃以安全为主导的方针，转而采取更为综合的干预措施，并制定了《欧盟2021年萨赫勒综合战略》。这是在大多数当前危机尚未出现时制定的。事实上，在2021年的时候，移民流动得到了有效控制，萨赫勒地区的政治动荡还没有因随后发生的一系列政变而加剧，瓦格纳集团的存在还没有对该地区构成威胁，欧盟东部边境也没有面临战争。今天的战略必须应对新的局势，这与2021年的情况不同且更为严峻。

总体而言，欧盟对萨赫勒地区的政策是为了满足不同的利益：通过该地区的长期计划解决地中海沿岸国家的移民问题，支持法国过去十年的军事努力，并为该地区的安全和发展引入欧洲视角。但事实证明，欧盟在这三方面并没有准备好，欧洲未能取得成功，再加上法国在萨赫勒地区的一意孤行，这给欧洲伙伴带来了相当大的挫败感，似乎分裂了欧洲在该地区的努力。最近几年，布基纳法索、马里，尤其是尼日尔相继发生军事政变，限制了欧洲军事应对能力。欧盟成员国最近做出的令人担忧的决定是，欧盟驻马里培训团（EUTM Mali）第五次任务于2024年5月18日结束，尽管原先到2025年1月才到期。欧盟给出的理由是政治和安全局势不断变化以及与马里当局磋商后做出的决定。

欧洲各国政府不愿意支持不民主的政府，因为它们会破坏欧洲自身的优先事项，尤其是推进欧洲大陆的民主进程。但与此同时，停止对萨赫勒地区的安全支持也为其他参与者（如瓦格纳集团）的渗透打开大门，他们填补了欧洲人离开后的政治空白并在政变后为军政府提供支持。目前看来，萨赫勒地区对欧洲来说并没有什么“好处”。然而，尽管目前处于瘫痪状态，该地区对欧盟仍然具有战略重要性。

04  北约

北约的南翼一直存在，尽管被视为战略重要性不如东翼。北约的南部成员国历来最关心地中海及其邻近地区的安全问题，他们强烈主张北约应该更加关注其南部邻国。然而，北约在凝聚力方面仍有改进空间，因为地中海已经成为北约南部成员国之间的竞争而非协调的区域。不应忘记，北约是一个主权国家联盟，其中一些国家在非洲北部拥有永久利益。这就是为什么北约在2011年接受联合国安理会保护利比亚平民的邀请：它反映了法国和意大利在北非的利益。同样，2012年，芝加哥峰会基于欧洲南部成员国的利益决定为北约建立一个面向地中海南岸的导弹防御系统。

总体而言，北约在应对萨赫勒地区的风险方面并没有明确表态。直到2016年，北约才正式启动所谓的“360方针”（360 Approach），以应对来自各个方面的威胁，并确保采取有针对性的应对措施。由于西班牙和意大利等国家的坚持，北约开始至少在理论上采用这种全球视野，即对所有边界给予同等关注。从那时起，北约就试图根据“稳定投射”的概念重新制定其对地中海南部地区的政策，并通过增进对该地区的了解和支持伙伴国家的能力建设，为北约周边地区的稳定环境做出贡献。

北约最新的区域展望报告将北非和萨赫勒地区的安全环境列为影响未来的关键趋势之一。报告指出了该地区的重要性，因为其地理位置接近欧洲，且在文化、社会、经济和移民方面有着密切的联系。此外，2022年在马德里通过的最新战略构想确认了北约致力于与中东和北非（MENA）及萨赫勒地区的伙伴合作“应对共同的安全威胁”，包括战争、恐怖主义和与气候变化有关的日益严峻的挑战，这一承诺在次年立陶宛的维尔纽斯峰会上得到重申。几个月后，北约秘书长任命了一个独立专家小组，该小组对南翼的问题进行了“全面而深入的研究”，其结果反映在5月份发布的一份报告中。该报告为“针对包括萨赫勒在内的地中海以南地区采取更强大、更具战略性和结果导向的行动计划”奠定了基础，这一想法已被成功纳入2024年华盛顿峰会宣言。还应当指出的是，宣言提到了打击恐怖主义的新计划，并确定了重点地区，其中之一无疑是萨赫勒地区。华盛顿峰会还促成了为地中海以南地区设立特别代表的决议，西班牙裔的主管政治事务和安全政策的副助理秘书长哈维尔·科洛米纳（Javier Colomina）兼任此职。

东翼的俄罗斯仍然是北约的直接和主要挑战，而从长远来看，印度太平洋地区是北约越来越关注的地方。因此，北约在南翼的政治和军事回旋余地可能会受到限制。然而，北约内部越来越清楚的是，萨赫勒地区的日益动荡将促使决策层有必要调整其现行政策，或者说，向南发展的北约战略不一定只停留在地中海以南及萨赫勒地区。不仅是与欧洲近在咫尺的西北非，非洲整体上也是欧洲和跨大西洋安全考量中不可或缺的一部分。

但将安全空间扩展到地中海和北非以外，意味着需要与区域机构和伙伴国家进行更密切的合作。塞内加尔和尼日利亚等国家可能在北约向南方“投射稳定”的努力中发挥重要作用。但从行动角度来看，北约的全球参与显然存在局限性。因此，必须区分北约在全球南方的角色与北约作为讨论更广泛战略问题和政策协调论坛的角色。从政治角度来看，北约的南翼可以延伸到盟国同意的范围。

当面临恐怖主义、动荡和影响欧洲的移民危机等挑战时，北约不是也不应该成为第一响应者。各国政府、欧盟和临时联盟（AHC）应该发挥带头作用。海上反走私行动、人道主义援助和小规模反恐确实是将来北约与欧盟合作的重点领域，而目前来看，双方实用有效的合作战略已经存在，北约“海上卫士”行动为欧盟“索菲亚”行动提供的支持就证明了这一点，该行动旨在摧毁地中海地区的走私和贩运犯罪网络。然而，该地区的其他一些危机尚未通过北约与欧盟的合作得到解决，利比亚目前的局势就是一个例子。

相对于北约在东翼和印度太平洋地区的“大张旗鼓”，萨赫勒问题迫切需要决策者们制定基于北约联盟优势、可持续的长期规划，即便这些规划多半会“偃旗息鼓”。

05  结论

萨赫勒地区面临的挑战日益复杂，国际社会对该地区的关注度剧增。欧洲国家必须反思其现行政策，因为这些政策往往不能充分切合当地的情况，欧洲的政策应该是解决结构性问题，而非侧重于遏制地区威胁。鉴于当前局势的复杂性——过去十年建立的整个安全架构都依赖于外部支持，但去年却已崩溃——欧洲与萨赫勒地区的关系亟待重新调整。

该地区正在形成一种新的地缘政治框架，欧洲和西方似乎越来越格格不入。这种情况似乎正在导致南欧国家（主要是法国、意大利和西班牙）重新审视其对该地区政策，同时优先考虑推进双边关系而不是多边关系。

鉴于萨赫勒地区挑战的复杂性，优先考虑推进双边关系这个方法是错误的。更好的解决方案是这些国家放下彼此之间的竞争，协调应对萨赫勒地区的挑战。法国、意大利和西班牙在该地区享有盛誉，可以共同协调议程，特别是因为它们都得到了欧盟和北约的默许支持。如果这三个国家能够协调立场，那么欧盟和北约就可以基于此来协调他们对该地区的整体战略，从而减少欧洲内部的权力斗争并提高效率。

作者简介：卡洛塔·恩西纳（Carlota G. Encina），美国战略与国际问题研究中心（CSIS）欧洲、俄罗斯和欧亚大陆项目高级研究员，西班牙智库埃尔卡诺皇家研究所（Elcano Royal Institute）美国和跨大西洋关系高级分析师、国际关系讲师

原文题为：Europe, Beyond Its Southern Border