基本公共服务均等化：区域体现和政策路径

文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：陆银波（15210860866） 袁玲玲（Yuen43）

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（一）基本定义：政府占主体地位，主要涵盖9大领域

官方文件中，服务供给大致分成三类：基本公共服务、普惠性非基本公共服务、生活服务，其中前两者属于公共服务范畴（见图1）。依据国家发改委等2022年年初《“十四五”公共服务规划》，“从服务供给的权责分类来看，公共服务包括基本公共服务、普惠性非基本公共服务两大类”，“一些完全由市场供给、居民付费享有的生活服务，可以作为公共服务体系的有益补充”。

对于基本公共服务定义，依据《“十四五”公共服务规划》，从以下四点进一步明晰：

1）基本定义和对象：“保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”。

2）主体责任：基本公共服务，“由政府承担保障供给数量和质量的主要责任”，“突出政府在基本公共服务保障中的主体地位，合理增加公共消费”。普惠性非基本公共服务，“政府通过支持公益性社会机构或市场主体”、“实现大多数公民以可承受价格付费享有”。生活服务则“完全由市场供给”。

3）涉及领域：基本公共服务，覆盖了“贯穿一生”的9大领域，“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务有保障、文体服务有保障”。普惠性非基本公共服务更进一步，“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”。生活服务则包括了“多样化、个性化、高品质的健康、养老、托育、文化、旅游、广电、体育、家政等服务需求”。

4）发展方向：“推进基本公共服务均等化”。普惠性公共服务则在于“提质扩容”；生活服务强调“高品质多样化升级”。

基于以上特点，我们进一步举例说明基本公共服务与其他两类服务的区别：

如教育领域，①基本公共服务包括：义务教育、进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位等；②普惠性基本公共服务包括：引导社会力量举办托育服务机构、全面普及三年学前教育、加强县域普通高中建设等。

如医疗领域，①基本公共服务包括：企业职工基本养老保险全国统筹、扩大医护人员规模、推进基本医疗保险省级统筹等；②普惠性基本公共服务包括：支持省级区域医疗中心建设、推动县级医院提标扩能等；③生活服务包括：丰富健康旅游产品、丰富商业健康保险产品等。

如养老领域，①基本公共服务包括：提高护理型床位占比、适时调整城乡居民基础养老金标准等；②普惠性基本公共服务包括：推动形成“15分钟”养老服务圈等；③生活服务包括：促进养老服务与文化、旅游、体育、家政、健康等行业融合发展等。

如住房领域：①基本公共服务包括：做好城镇住房和收入困难家庭公租房保障等；②普惠性基本公共服务包括：人口净流入的大城市大力发展保障性租赁住房、全面推进城镇老旧小区改造、鼓励灵活就业人员参加住房公积金制度、优化住房公积金使用政策等。

（二）发展目标：近三个五年规划，都以均等化为方向

“十二五”以来，我国先后制定了三部国家级公共服务五年规划（见图2）。2012年，我国“第一次编制基本公共服务领域的总体性规划”（依据2012年7月，国新办就《国家基本公共服务体系“十二五”规划》有关情况举行发布会）。2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，此次五年规划设置了8大领域、20个指标到2020年的具体目标。2021年，我国印发第三个公共服务五年规划。国家发改委等经国务院批复同意，印发《“十四五”公共服务规划》。据国家发改委就《“十四五”公共服务规划》答记者问，该文件是作为“‘十四五’时期乃至更长一段时期促进公共服务发展的综合性、基础性、指导性文件”。此次规划的变化包括：一是“首次将覆盖面更广、服务内容更丰富、需求层次更高的非基本公共服务和能够与公共服务密切配合、有序衔接的高品质多样化生活服务同步纳入《规划》”；二是进一步将20余个具体目标，区分为预期性指标、约束性指标（章节三将对20余个指标进一步拆分）。

推进基本公共服务均等化，是贯穿着三个五年规划的共同目标。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出目标，“十二五”时期“推进基本公共服务均等化取得明显进展”，到2020年“争取基本实现基本公共服务均等化”。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》直接将“均等化”纳入文件名，重点突出。《“十四五”公共服务规划》，进一步提出到2025年“基本公共服务均等化水平明显提高”的目标。

《“十四五”公共服务规划》有何部署？在第三章“推进基本公共服务均等化”中，重点做出三方面部署，部分内容在今年二十届三中全会中有进一步部署（见图3）。

一是推进基本公共服务标准体系建设。“适时对国家基本公共服务标准进行动态调整”。国家基本公共服务标准是“国家向全民提供基本公共服务的底线范围”。据国家发改委就《国家基本公共服务标准（2023年版）》答记者问，地方“对有国家统一标准的基本公共服务项目，应按照不低于国家标准执行”。我国于2021年首次出台《国家基本公共服务标准》，并于2023年做了首次修订，提高了部分服务的标准。本文第三章节，将对基本公共服务标准制度及其调整情况，做进一步详细分析。

二是补齐基本公共服务短板。涉及义务教育、就业社保、医疗卫生、养老服务、住房保障、文化体育、社会服务等7个领域。今年7月，二十届三中全会《决定》就增加义务教育供给、就业地参加社保、医保省级统筹、调整城乡居民基础养老金标准等，作了进一步部署和要求。

三是加快提升基本公共服务均等化水平。重点之一是“稳步实现基本公共服务由常住地供给”，二十届三中全会进一步表述为“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。

地方政府是基本公共服务的重要提供方，因此基本公共服务均等化在一定程度上反映的地区之间的差异。因此，这部分我们主要关注城市之间，基本公共服务均等化水平的变化情况。

基本方法和样本介绍：以288个地级以上城市为样本；依据《“十四五”公共服务规划》指标及相关论文研究，构建城市基本公共服务的综合评价指标体系（见图4）。

1、样本选取：288个地级以上城市。《中国城市统计年鉴》统计了297个地级以上城市情况，考虑到时序数据的可得性和完整性，最后保留288个城市。

2、基本方法介绍：

1）指标选取：教育、医疗、社保、文化四大领域，共11个细分指标。《“十四五”公共服务规划》中，到2025年指标体系共涵盖8大领域；考虑到地级市层面的数据可得性，结合已有研究（如黄丽璇，中国外资，《我国城市基本公共服务水平有何区域差异？》），最终选取教育、医疗、社保、文化四大领域（一级指标），共11个细分指标（二级指标）。

2）数据处理：采用熵值法对各指标客观赋权，最后加权得到综合得分。在研究基本公共服务均等化时，各分项指标的权重经常使用熵值法确定（如伏润民等，经济研究，《我国地区间公共事业发展成本差异评价研究》）。我们采用熵值法对11个指标权重进行客观赋权，再对无量纲化处理后的指标做加权，得到基本公共服务的综合得分。

3）时间区间：考虑到数据完备性，选取2015年-2022年为观察区间。

（一）看综合得分：东部及东北地区，好于中西部地区

1、2017年后综合得分上行，但教育有所下降

2017年至2022年，288城市基本公共服务综合得分持续上行，表明我国基本公共服务在不断发展过程中。但在此期间，教育得分出现下降，主要是每万名小学生拥有小学校数量、每万名中学生拥有中学校数量这两个二级指标下降。

2、东部好于中西部，“尖子生”多来自东部大城市

但城市间基本公共服务综合得分差异较明显。

首先，仍有相当一部分城市综合得分低于288城市均值，2015年数量占比为44%（128个），2022年降至40%（115个）。

其次，区域之间及区域内部差异明显，东部和东北好于中西部，东部内城市分化明显。综合得分均值呈现：东北34城市>东部87城市>288个城市整体>西部87城>中部80城市；东部87个城市中，2022年高于均值水平、低于均值水平的城市各占一半。

进一步观察综合得分前10%的“尖子生”（约30个城市）：

1）三分之二的“尖子生”来自东部地区，近半数城市为超大特大城市。2022年，前30城市中，有20个城市属于东部地区；除此之外，东北为8个、西部为2个、中部为0个。前30城市中，有13城为超大特大城市，其中北京、深圳、上海三个特大城市位居前三。

2）对比2015年和2022年看变化，“尖子生”来自东部数量增加，从2015年的16个增至2022年的20个，增量主要来自浙江、广东；来自东北和中部的数量降低，合计从2015年的12个降至2022年的8个，山西、湖北、内蒙古、吉林有所减少。

（二）看区域差异：疫情以来，基本公共服务均衡程度提升

1、以2019年为转折点，基本公共服务均衡程度由降转升

计算288个城市基本公共服务综合得分的变异系数，以反映地区间的均衡程度，变异系数越小，对应均衡程度较高。

2019以来、尤其是2020年疫情后，288个城市间基本公共服务均衡程度明显提升，疫情前4年均衡程度则为下降趋势（见图10）。2019年变异系数下降-0.0022,2020-2022年年均下降0.044，2022年变异系数数值已低于2015年水平；此前2015-2018年变异系数整体呈现上行趋势（4年间变异系数上升0.036），即不均衡程度有所上升。

2、拆分到省级层面和四大领域，均衡程度有不同程度提升

分四大区域看，疫情后四大区域均衡程度也有所提升，且整体呈现：东部87城市>288城市整体>西部87城市>中部80城市>东北34城市，即东部虽整体发展水平较高，但内部分化明显，与章节二结论符合。

进一步观察到省级，疫情后，绝大多数省份省内均衡程度同样在提升。（见图12）。2015-2019年，23个省份中，17省省内城市基本公共服务综合得分的变异系数上升；2019-2022年，23个省份中，21省省内城市基本公共服务综合得分的变异系数下降。

拆分到四个领域（见图11）：趋势看，2015-2022年，教育、文化、社保、医疗的均衡程度，均有不同程度提升；静态看，2022年，社保、文化两大领域，变异系数相对较高。

（一）制定服务标准，划定地方履责“最低”标准

1、以国家标准确定“底线”，推动在部分领域大致均等

我国通过制定国家标准体系，来确定地方政府基本公共服务水平的“底线范围”。我国先后在2021年、2023年出台了两版《国家基本公共服务标准》，对地方政府的基本公共服务水平形成一定的约束性。据国家发改委就《国家基本公共服务标准（2023年版）》（下称《国家标准2023》）答记者问，“国家基本公共服务标准界定了政府民生兜底保障的范围和程度，是政府向人民群众做出的、必须予以兑现的‘硬承诺’，是各级政府必须履行的‘责任状’”，并要求“各地要对照《国家标准2023》，结合本地实际，抓紧调整本地区基本公共服务实施标准，确保不低于国家标准”。

《国家标准2023》包含了章节一中提到的9大领域，并将其进一步细分为22个细分模块、81个具体事项，每个事项均明确了服务对象、内容、标准、支出责任划分等等。如在学有所教-普通高中助学服务-普通高中国家助学金中，明确对家庭困难的普通高中生，“平均资助标准为每生每年2000元”。如在学有所教-义务教育服务-义务教育阶段免除学杂费中，“义务教育阶段生均公用经费基准定额为小学720元，初中940元”。

国家标准体系的建立，有利于推动地方在部分领域实现大致均等。我们从两个角度来看：

一方面，国家标准为地方履责标准提供了“基准”，“超标”行为会受到一定约束。首先，《国家标准2023》的81个事项中，3/4的事项已明确了具体的标准，地方按此执行（如上述的普高助学金和义务教育生均公用经费）；只有1/4是按（国家标准和）地方实际情况执行，如失业保险、公租房保障。其次，地方若有“超标”情况，还需履行审批和报备程序。据国家发改委就《国家标准2023》答记者问，各地“对于超出国家标准的新增服务项目、提高服务标准、扩大服务对象以及增加服务内容等事项，要切实加强财政承受能力评估，履行相关审批程序”、“要在本地区实施标准印发后1个月之内，将超出《国家标准2023》规定的服务项目、服务标准、服务对象和服务内容等事项，向国家发展改革委、财政部及相关行业主管部门报备，说明超标事项的必要性、合理性和可行性”。

另一方面，国家标准中，近半数为央地共同支出责任，且中央财政会向欠发达地区倾斜。《国家标准2023》规定的81个事项中，近半数（37项，见图14红色）为“中央财政和地方财政共同承担支出责任”。部分事项中，文件明确中央财政对欠发达地区承担更高支出比例。以教育为例，《国家标准2023》的支出责任划分，是参考《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。该方案实行分档补助，内蒙古、广西等12个西部省份为第一档，中央财政承担80%；其他24个省、直辖市和计划单列市又分为二至五档，中央财政承担比例相对较低。

2、国家标准动态“扩围+提标”，提高基本公共服务水平

国家标准通过“扩围+提标”，持续增加居民福利水平。

1）目前全国层面已推开：①教育领域：《国家标准2023》在2021年基础上，进一步提高了“义务教育阶段免除学杂费”“农村义务教育学生营养膳食补助”的补助水平。②医疗领域，持续提高城乡居民医疗保险财政补助和缴费标准，2024年，实现自2016年以来个人缴费新增标准首次低于财政补助标准。③养老领域：2014年以来，6次提高城乡居民基本养老保险基础养老金。其中2024年城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，增长了19.4%。

2）明年确定会推进：涉及教育领域的学生资助。10月12日，财政部长蓝佛安在发布会上提到，2025年“将提高普通高中国家助学金资助标准，提高中等职业学校国家助学金资助标准并扩大资助范围”。

3）政策提出后续将推进：涉及生育、城乡养老金等领域。①生育保险：去年下半年以来，地方已在推进生育保险的“提标+扩围”，如提高生育保险待遇，将灵活就业人员、领取失业金期间的人员纳入生育保险参保范围等；今年10月，国办印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，提出“指导有条件的地方”推进相关工作。②城乡居民基本养老保险：今年7月，二十届三中全会提出要“逐步提高城乡居民基本养老保险基础养老金”。

（二）制定五年规划目标，作为地方发展的“基准”

1、五年规划设定20余项目标，其中养老托育或维持高增

我国在基本公共服务五年规划中，对重点领域设定了具体量化目标。2021年，《“十四五”公共服务规划》对8大领域（未包含优军保障服务）、22项指标，设置了到2025年目标。

结合设定目标和实际完成情况看，养老托育等部分领域，近两年或仍有增长空间（见图17）。我们具体将其分为三大类：一是今明两年仍将维持较高增速的，涉及托育、养老两大领域。按照设定目标和2023年实际情况，今明两年：①每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数，年均增速预期为15.4%，“十四五”前三年年均23.4%；②养老服务床位总量，年均增速预期为10%，“十四五”前三年进度偏慢。二是部分“新”设置的、且可能仍未达标的，如养老领域的新建城区、居住（小）区配套建设养老服务设施达标率。三是“新”设置的、且标准有提升的，如文体领域的每百户居民拥有社区综合服务设施面积。

2、地方以国家规划目标为基准，部分领域差距逐步缩小

地方以国家规划为重要参考，制定地方的发展目标。部分发展水平相对较低的中西部省份，在制定规划时向全国整体目标靠拢，其提升幅度更大，因此在部分领域和发达地区的差距在逐步缩小。

从部分领域的规划目标看，地区间2025年规划目标差异，要小于2020年实际实际情况。以教育、医疗、养老、托育的部分指标为例，地区间2025年规划目标的变异系数，整体来看小于2020年实际数据的变异系数。原因在于，中西部省份2020年数据较低，参考国家规划目标后，“十四五”期间规划提升幅度更大。以每千人口拥有 3 岁以下婴幼儿托位数这一指标为例：2020年，东部6省平均约1.5个，中西部省15平均为1.05个；“十四五”期间，东部6省预期年均复合增速为29%，中西部15省则达到37%。

从部分领域的实际情况看，地区间2023/2022年发展水平差异，较2020年也有所缩小。如每千人婴幼儿托位、每千人注册护士数、每千人执业（助理）医师数等等。

（三）中央转移支付倾斜，缩小东西部地区财力差距

地区间基本公共服务的均等化，离不开人均财力的进一步“均等化”。我国地方经济、财政实力存在差异，因此需要人均财力的“均等化”，还需要中央转移支付做横向调剂。

目前中央转移支付分为三类：一般性转移支付、共同财政事权转移支付和专项转移支付。其中和基本公共服务较为相关的，是一般性转移支付下面的均衡性转移支付，以及共同财政事权转移支付下面的部分项目（我们估算在2.8万亿左右），2023年两者合计在5.2万亿左右，占三类转移支付的55%左右。

1）共同财政事权转移支付，“主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任”（依据财政部官网介绍，下同），暂列入一般性转移支付中，2023年执行数为3.67万亿。其中和基本民生直接相关的体量在2.8万亿左右，体量较大的细项包括：基本养老金转移支付（1万亿）、城乡居民基本医疗保险补助（3.8千亿）、城乡义务教育补助经费（1.9千亿）等。

2）一般性转移支付，“主要用于均衡地区间财力配置，保障地方政府日常运转和推动区域协调发展”，2023年执行数为8.5万亿，除去共同财政事权转移支付外为4.8万亿，其中近一半是均衡性转移支付（“为缩小地区间财力差距、逐步实现基本服务均等化”设立）。

3）专项转移支付，体量相对较小，2023年执行数在8千亿左右。

中央将转移支付向西部倾斜，进一步均衡地区间财力配置，推进基本公共服务均等化。

中央一般性转移支付的地区分布（包括共同财政事权转移支付）：2023年，西部地区以27%的人口份额，获得43%的转移支付份额；与之对应的是东部地区，以40%的人口份额，获得19%的转移支付份额。

转移支付在地方财力均等化方面的作用：参考刘勇政《完善政府间转移支付制度》：计算地区人均财政收入和人均财政支出变异系数，用其差额部分反映转移支付的均等化效果（转移支付均等化系数）。2000年以来，在中央转移支付的调剂下，地区间人均财政支出变异系数，要始终小于人均财政收入变异系数。

具体内容详见华创证券研究所12月15发布的报告《【华创宏观】基本公共服务均等化：区域体现和政策路径》。