DOI:10.19302/j.cnki.1672-0989.2015.02.003
2014年5月，美国政府问责办公室（GAO）向众议院武装力量委员会的战术空军和陆军小组委员会提交了F-22战斗机成本评估报告，对F-22的研发、制造、升级和维护的成本进行了全面的回顾与评价，其中涉及目前正在进行的作战性能和维护性能的升级。
未间断的升级项目
F-22“猛禽”是美国空军第一种具备完全作战能力的隐形战斗机，装有先进的一体化航电系统，具有高度机动性，且能够持续超声速飞行，但其研发历程可谓是充满艰辛。
F-22“猛禽”采购项目始于1991年，当时计划利用12年时间研制成功，总计生产648架飞机。但是F-22项目最终历时14年，不仅研发成本不断增加，这期间美军战斗机面临的战场威胁、担负的任务和某些具体需求也随着时间的推移发生了改变，导致采购总数严重削减，最终只有195架飞机交付美国空军。其中第20批次（Block20）36架，用于训练和试验，另外149架第30/35批次（Block30/35）战斗机用于作战，其余为第20批次之前的试飞用机。截至2014年3月，美国空军只有182架F-22处于运行状态。
2003年，美国空军开始与洛克希德•马丁公司商讨F-22“猛禽”的升级问题，2013年最终达成协议。升级项目首先要求通过技术研发和功能嵌入提高飞机的对地攻击能力，满足当前和未来的战场需求。目前，美国空军已经投资94亿美元用于F-22升级，包括直接升级成本、测试和实验室保障成本、软件定期升级成本以及整合进当前军用和民用空管系统的成本，每提高一项作战能力就涉及多个升级项目。至2012年最后一个批次飞机交付部队时，F-22采购项目总成本已经超过670亿美元。
目前，美国空军所有服役中的F-22“猛禽”都经过了“增量（Increment）”2标准的升级，但超过140架飞机马上还要面临下一次升级，只有最初用于训练的飞机不再进行“增量”2标准之外的升级。2011年11月，美国空军阿拉斯加州的埃尔蒙多夫空军基地接收了首批2架完成“增量”3.1升级的F-22，此后的“增量”3.2A以上的升级项目也在进行之中。
加强升级项目监督
2012年5月，GAO指出F-22项目监督存在透明度不高的问题，升级计划的细节并没有被专门跟踪。因此，美国空军计划从“增量”3.2B阶段开始管理升级的每一个具体项目，从而控制项目的采购总成本。2013年6月，美国空军将“增量”3.2B确定为重点国防采购项目，规定了成本、计划和完成时限，并要求定期提交选择性采购报告（SAR），向美国国会说明项目成本计划的现状。未来，美国空军还将启动4个较小的“增量”项目，提高飞机的识别能力，避免空中相撞，同时采用2013年度《国防授权法案》批准的项目监督办法，进一步增加成本、计划和执行过程中的透明度。
F-22升级项目目前签订的是“不定期交付/交货数量不定”（ID/IQ）合同。美国联邦采购法规第16.501-2（a）和16.504（a）（4）（iv）章规定，ID/IQ合同主要由于特定合同期内采购装备物资或保障服务，是政府在签订合同时确切时间和采购数量未知的情况下，通过基础合同下达订单的一种订货方式。美国空军早先的升级项目也经常采用这种合同方式，比如C-17运输机的升级合同。
2013年2月，美国空军签订了69亿美元的采购合同，用于F-22从2013-2023年的升级项目，其中约62亿美元继续完成目前进行的升级计划，其余7亿美元用于填补未来可能发生的不可预见成本。美国空军计划于2014年底完成飞机全寿命周期的所有升级项目的成本评估。由于美国空军在2013年8月已经拨款5亿美元，用于“增量”3.2B升级飞机的工程制造研发工作，所以目前升级资金还剩下64亿美元可用。美国空军还计划在ID/IQ合同框架下，为每个升级项目签订独立订单式（DO）的合同，每份订单规定需求、成本、价格和完成时限，支持信息管理和项目监督。
可靠性与维修成熟度项目
F-22“猛禽”最大的升级项目是“可靠性与维修成熟度项目（RAMMP）”。目前，F-22战斗机的RAMMP项目并没有设置成本计划底线，但是2013年度的《国防授权法案》要求空军部长每年向国会提交成本计划、RAMMP报告和科研建议报告（SRP），并规定RAMMP项目的成本计划底线。2013年4月，美国空军向国会提交了第一份报告，包括F-22的科研建议和计划信息，虽然没有明确规定成本底线且缺少RAMMP项目信息，但是为美国空军今后的装备升级提供了参考。
根据美国国防部的指示，F-22项目的成本底线应当反映整个项目和计划的真实估价，包含主要决策点的规划数据和其他重要事项。在RAMMP方面，美国空军的报告没有提供任何信息，认为应当与2017财年的发展与采购预算同步进行。但是，F-22项目官表示RAMMP方案将延续到2033年F-22战斗机退役之前的全寿命周期之内。此外，RAMMP已经收到了运行和维护资金，但是没有在报告中反映出来。
与个别交付订单之下的升级方式相比，美国空军为RAMMP签订的合同很难跟踪特定项目的资金使用情况。这些项目最初由F-22维护合同提供资金，单个项目可以从复合合同中分离出来，给成本管理和监督造成了困难，对项目进度也造成了影响。
RAMMP项目的成本对F-22今后全寿命周期的发展非常重要，缺乏底线控制和计划评估可能造成10亿美元的成本出入，从小到100万美元的项目到大至5000万美元的隐身涂层耐久性项目都是如此。不可预见成本也将影响未来的RAMMP，比如F-22可能会加装一些全寿命支持系统，美国空军科研建议委员会提议在飞机上加装备用供氧系统，也会带来2000万美元的计划外成本。
RAMMP项目是通过提高飞机的可用性满足任务需求，如果F-22联队得不到应有的投资，将难以达到预期的作战能力。截至2013年底，美国空军在F-22的RAMMP项目上已经投入9亿美元，但是在未来4年内仍难以满足需求。F-22最初的维护标准是在例行检修之外，每个飞行小时进行3小时的维护和修理，但目前的RAMMP项目难以满足此需求。美国空军计划将飞机的全机队可用性从2011财年的61.2%提高到2015财年的70.6%，以保证F-22的战备和训练需求。 但是根据美军的维护需求统计，有些项目测评认为一直到2018财年美军都难以实现70.6%的目标。
基地级维护影响升级进度
美国空军在管理F-22升级工作时还会遭遇计划和实施方面的其他挑战。基地级维护的拖延已经演变成升级项目面临的主要问题，而且还会影响未来的升级，尽管升级资金非常充裕，但是F-22仍不能满足所有作战需求。
基地级维护是指大修、升级和换件等主要的维护和修理，一般在航空站的专门维修厂进行。位于加利福尼亚州帕姆代尔的一个由承包商运营的维修厂修理了多架F-22战斗机，但这些飞机返回飞行联队的时间都比计划拖后。例如2013年该修理厂维修的一架飞机的归队时间比原计划晚了10个月，影响了“增量”3.1升级的进度。2012年5月，美国空军原计划在2016财年完成“增量”3.1升级，目前预计要到2017年8月才能完成。另外，科研建议项目原计划在2017年底完成，现在由于维修项目推迟，预计要到2019年才能完成。由于每个“增量”项目都是在前一项升级的基础上进行，因此一个增量项目的推迟势必影响整个升级计划。例如，“增量”3.2A是软件升级项目，而且需要“增量”3.1的硬件支持，因此“增量”3.1升级一旦延迟就会使“增量”3.2A从2016年推迟到2018年完成，当然也会影响到“增量”3.2B的进度。
对F-22隐身性能的维护几乎占总维护时间的一半，褪除一块隐身涂层并恢复原貌一般需要几天时间，同样的结构修理在普通飞机上只需几小时就能完成，在F-22身上由于涂层的原因就需要很多天。因此，计划进入基地级维护的飞机一般都会同时进行多项维修，隐身涂层修复更是随时在进行，但是仍很难赶上进度。美国空军采取的方式是将所有基地级维修统一集中在政府运行的犹他州奥格登维修厂进行，以期望解决承包商运营的维修厂管理不善的问题。尽管目前由承包商运营的帕姆代尔维修厂的劳动效率和比位于奥格登维修厂要高而且员工人数也要多，但是通过奥格登的维修厂更好的计划管理，F-22每年能够节约2000万美元的车间维修成本。不过，为了减小集中维修的风险，美国空军还是计划将帕姆代尔维修厂的修理工作继续到2015年。
近年来，美国空军空中作战司令部（ACC）一直参与F-22战斗机的需求制订，主要是向升级项目提出作战需求，包括维修需求、飞行频率和总时间，制订专门的维护标准，未来还将尽快与美国国防部联合需求监督委员会（JROC）一道重新评估这些需求，最大限度争取国防部的预算投入。
为了加强升级项目管理，GAO建议国防部长指导空军部长采取两方面措施。一是在空军向国会提交的F-22升级年度报告中，加入RAMMP综合成本和计划底线评估，包括飞行联队全寿命周期的研发、采购、运行、维护成本；二是加快F-22有效性维修的再评估，向RAMMP项目的所有参与者明确必要的改革措施，从而保证F-22战斗机所有升级项目的顺利实施。