摘要：“对外军售”（FMS）是美国武器出口的重要形式。基于美国陆军于2024年10月24日发布的《理解安全合作》一文中涉及对外军售的内容，下文将对美国对外军售的条件资质、总体政策、出售产品和服务以及总体流程进行介绍。
关键词：美国，对外军售，武器出口，美国国防部，国防安全
根据美国国防部国防安全合作局（DSCA）的定义，对外军售（FMS）是由美国《武器出口管制法》（AECA）授权的一种对外安全援助形式，同时也是美国外交政策的重要工具。对外军售项目是政府与政府之间达成的协议，美国国务卿决定可以达成对外军售项目合作的国家/国际组织，国防部长负责执行具体项目。
条件资质
美国政府可以向国家或国际组织出售、赠予或租赁美国的国防物资和服务；而在此前，美国总统必须确认潜在采购方符合规定的条件资质。根据美国《对外援助法》（FAA）和《武器出口管制法》的相关条款，这些条件包括但不限于：
美国总统认为，向该国家或国际组织提供国防物资和国防服务将增强美国安全，促进世界和平。
该国家或国际组织已同意不将美国向其提供的，或在合作项目中生产的任何国防物资、相关培训或其他国防服务的所有权或占有权转让给除该国或国际组织的官员、雇员或代理人之外的任何人；并且也不将此类物资、相关培训或其他国防服务用于或允许用于除提供时约定用途之外的其他目的，除非事先取得美国总统的同意。
该国家或国际组织已同意保障美国提供的物资或服务的安全，并提供与美国所提供的相同程度的安全保护。
即使某个国家或国际组织符合相应条件资质，也无法确保交易一定能顺利完成。对外军售流程可能会被暂停，某些物资可能因为政策原因或法律要求而无法提供给请求方。导致采购方条件资质状态变化而无法推进对外军售的原因通常包括：伙伴国（采购方）不必要的军事开支、支持恐怖主义、非法毒品生产和走私等。
对外军售总体政策
国家在采购武器系统时，通常会向国际军火市场的国防工业征集投标或提案。各国的采购程序不同，因此征集形式可能是正式的信息请求（RFI），招标或提案、投标邀请、或明确所提交提案的评审标准的类似文件。由于美国工业基础庞大，因此在面对某一国家的采购请求时，美国公司可能会提交多份提案或投标。
在国际军火采购竞争中，国家向国际市场发布的采购请求通过合规渠道提交到美国后，实质上相当于“请求函”（Letter of request）。该函将启动美国对外军售的审查流程，以判断参与该场国际军火采购竞争是否符合美国的利益。美国参与国际军售竞争的形式可能包括对外军售、直接商业销售（DCS）、国际合作协议或多种形式联合使用。其中，对外军售和直接商售是美国的两大主要军售形式。
此外，在国际军售竞争中，美国国防安全合作局是负责美国参与军火采购竞争政策的国防部核心机构。军种部门（MILDEP）和国防承包商团队共同制定提案，随后由军种部门作为代表提交提案。如果多个军种参与提案过程，美国国防安全合作局将成为国防部的主导机构。主导机构应推动美国政府的审议流程，以尽早制定影响提案的政策决定。主导机构会征求以下关键美国利益相关方的意见：
美国国务院
美国商务部
负责政策的国防部副部长办公室
负责采办和保障的国防部副部长办公室
国防技术安全局
国防安全合作局
各军种部门
主导机构还应确保军种部门和承包商团队提交的提案符合美国政府的内部决策，尽可能与外国采购请求的要求一致，并按时提交。当有多个提案时，主导机构必须保持公正，既不能偏好任何提案，也不能在政策解读上有所偏颇。主导机构必须召集所有参与竞争的军种部门和承包商团队，以指出问题、共同解决问题、制定计划和协议，确保所有候选方遵守相同的标准，处理交叉性问题，并与外国采购方协调沟通。
美国对外军售采取总包方案（total package approach）的形式来签订合同。总包方案除了包括购买的武器系统本身之外，还包括维修零件、维护、培训、技术援助、初始支持、软件、弹药以及后续支持等。总包方案确保采购方可以获得配套物资和服务，包括建造支持设施，以便采购方获取和维持设备，并能以负责且高效的方式操作设备。根据外国政府对购买潜在国防物资或服务的初步数据请求，美国军种部门、国防安全合作局以及其他国防部机构准备相应的价格和可用性（Price & Availability）数据。在准备价格和可用性数据时，必须将完整的配套支持方案包括在内。
美国国防部倾向于让与美国交好的国家购买美国本土生产的物资，以满足其国防需求。在某些情况下，对于某些政府提供的装备或物资会有控制措施，这些物资只能通过对外军售渠道出售。根据《武器出口管制法案》，美国总统有权决定哪些军事终端产品只能通过对外军售渠道出售。总统的这一裁量权依据法定授权委托给美国国务卿。根据政策，国务卿在行使该权力时，需要参考美国国防部的建议，但最终由国务院批准或拒绝所有军售，并负责对所有军售进行持续监督和总体指导。仅限对外军售的物资包括空空导弹、攻击直升机、战斗机、鱼雷反制系统等。
对外军售物资和服务
“美国军火清单”（USML）罗列了可以通过对外军售渠道购买的国防物资和服务。根据《美国法典》：
国防物资指“任何武器、武器系统、弹药、飞行器、舰艇、船只或其他战争工具；任何用于军售的财产、设施、商品、物资、设备、供应品或商品；制造、生产、加工、修理、维修、储存、建设、运输、操作或使用任何物资所需的任何机械、设施、工具、物资、供应品或其他物资。”
国防服务指任何服务、测试、检查、修理、培训、出版物、技术援助或其他援助，或用于军售的国防信息，但不包括设计和建设服务。
此外，某些武器类别除非获得国防安全合作局的允许，否则不得通过对外军售或直接商售途径出售，例如集束弹药、反步兵地雷或是凝固汽油弹。除了对某些武器类别的限制，一些培训活动也受到限制，例如反恐培训、军事情报培训或警察培训。
对外军售流程
对外军售项目通常分为三个阶段：前期准备和项目立项、要约与承诺函，以及项目实施和执行。
图1. 对外军售流程图
1.前期准备和项目立项
对外军售的流程始于符合资质的外国政府或国际组织提出关于其正在考虑购买的国防物资或服务（包括培训）的信息请求。所有信息请求都需要通过相同的渠道提交给美国，美国的回复必须符合对外军售运作所依托的法律法规。美国的“安全合作组织”（SCO）通常为许多对外军售的意向国提供必要的协助。安全合作组织属于美国驻外使馆的一部分，负责与驻在国或国际组织协调安全合作事务。安全合作组织往往需要联系“军种组成司令部”（Service component command）或个别实施机构，以获取技术或服务相关的具体信息。
无论是通过正式信函、提案请求、讨论、电邮、信件还是信息等形式提出的请求，通常都称为请求函（LOR）。尽管没有特定的格式要求，但相关实施机构通常会适时制定针对具体系统的核对清单，以确保充分明确采购方的相关要求——不仅包括武器系统，还包括向采购方交付完整且可持续的能力所需的后勤、建设、培训和支持服务。采购方应该确保请求内容完整，并依据提供的标准提交，以确保请求函具备可操作性。
在采购方提交请求函后，美国方面则进行“国家团队评估”（国家团队指美国驻外使馆的一组工作人员）。国家团队评估反映了美国大使馆领导层在支持拟议对外军售项目方面的协调立场，并提供评估和解释该军售项目所需的关键信息。评估内容应尽可能保持非机密状态。以下类型的请求函必须随附国家团队评估：
由于成本较高，可能需要依据《武器出口管制法》向国会通报的请求函；
在不考虑成本的情况下，可能会向请求国引入新能力的请求函；
涉及敏感性质的国防物资和服务的请求函；
应国防安全合作局要求，需提交国家团队评估的请求函。
2.要约与承诺函（LOA）
要约与承诺函是美国根据《武器出口管制法》授权，向外国或国际组织出售国防物资和国防服务（包括培训、设计和建设服务）的合法政府间工具。要约与承诺函由实施机构准备，逐项列出美国提供的国防物资和服务；一旦实施，则作为美国的正式投标书。由采购方签署后，要约与承诺函立即启动以下三种类型之一的对外军售项目：
明确订单（defined order）：此种类型的对外军售项目适用于在“请求函”中明确说明，并在要约与承诺函中逐项列出的国防物资和/或服务。明确订单类型的对外军售项目通常用于采购主要的终端产品，例如军用卡车或武器系统。涉及该型对外军售项目时，美国政府会进一步进行区分，明确哪些是适用于标准物资（如五吨重军用卡车），且执行起来相对简单的项目，以及哪些是较为复杂，且涉及采购方特殊需求的项目（例如战斗机）。
总括订单（blanket order）：总括订单类型的对外军售项目适用于在一定的金额上限内采购特定类别的物资或服务，但无需最终列出所需的具体物资和数量。当某项军事物资或武器系统通过明确订单类型的项目获得初始支持后，后续的支持服务和培训通常通过总括订单类型的项目来进行。项目合作国也可以设立一个单独的总括订单型培训项目，用于资助突发的培训需求。只要该型项目下仍有资金余额，那么项目就保持开放状态。此外，该型项目可以通过申请修订以增加资金的方式来延长项目周期。
合作性后勤供应保障安排（cooperative logistics supply support arrangement，CLSSA）：该型对外军售项目允许合作国能像美军部队一样，参与美国的供应体系，并根据其需求率从美国库存中提取常用零件和其他物资。每项此类项目由两个独立的对外军售项目组成：一个用于美国采购和维持备用零件和维修零件的库存；另一个用于采购方订购零件和补充库存。该型对外军售项目提高了备用零件的可获取性。
根据法律，在向外国采购方提供符合特定标准的要约与承诺函之前，必须向美国众议院议长和参议院外交关系委员会主席提交编号认证（numbered certification）。国防安全合作局收到相关数据后，会准备所需的通知文件，并与国务院协调后提交给国会。提交给国会的通知文件需要包含法定通知数据（例如成本预算）、技术敏感性声明（如有需要）、军事正当性说明，以及补偿协议证明（如有需要）等标准信息。
国会将审查每一笔拟议的军售，并有权在规定审查期结束前通过制定联合决议禁止交易进行。若国会在审查期没有提出反对，则在审查期结束后，可以向外国采购方提供要约与承诺函。
3.项目实施和执行
在采购方签署确认某一对外军售项目并向美国提供任何必要的初期款项后，执行机构就会采取行动开始实施该项目。在执行项目之前，必须在所有适用的数据系统中录入该项目，如美国国防安全援助管理系统（DSAMS）。
项目执行阶段是整个对外军售流程中耗时最长的阶段。项目执行包括以下活动：后勤、采办、供应、运输、维护、培训、财务管理、项目管理、监督、协调、项目文档记录、项目修订或修改、项目对账、项目报告等。
对外军售项目经理和合同管理官员将共同合作，以确保合同与此前签订的要约与承诺函一致。对外军售项目的采购方活动则必须遵循美国国防部的规定以及其他适用的美国政策或程序。这将为外国采购方提供与美国国防部采购相同的利益和保护，也是外国政府和国际组织倾向于通过对外军售渠道进行采购的主要原因之一。但由于对外军售流程较慢，因此美国可能会流失一些潜在的客户。
当某一对外军售项目采购方请求从单一来源（单个供应商）采购时，必须确保该军售项目采购方的客观需求得到满足，并且声称不能用于不正当或不道德的目的。美国代表在向采购方提供选项或建议时，必须保持客观，不得主动寻求采购方进行单一来源采购。如果执行机构决定不予批准采购方的单一来源采购请求，则需在与国防安全合作局协调后，向采购方发出通知函。此时，国防部不会接受对外军售项目采购方对供应商选择或合同条款的指示，且采购方不得干涉主承包商的分包商选择。然而，如果采购方要求单一来源采购并获得批准，国防部可能会同意采购方指定特定的主承包商或分包商来提供所需的国防物资或服务。
最后，美国自称其安全合作体系的目标是向采购方提供持续且一流的支持。为此，需要定期进行详细审查，以确保采购方项目的准确性和及时性。审查往往需要投入大量的时间和资金资源。这些审查可以在任何层级进行，例如政策层面或服务层面，或者从国家层级到具体项目层级。关于项目审查中的代表性问题，美国高级官员可以共同主持审查，但具体的细节讨论需要负责项目或武器系统日常运营的项目经理参与其中。