东部地区政府资源丰富，大量的项目可以追责到个人，做到“未位淘汰”

文\杨华 武汉大学社会学院教授

竞争性资源配置与"攀峰登顶"式考核制度

中西部县级政府对直属部门、乡镇街道的综合考核比较粗糙．一般有党建、社会建设和经济发展几大类，政府部门增加一类业务工作，主要考评的是应对上级业务部门考核的情况。这几大类都比较大而化之，且是以经济发展中的招商引资、争资跑项、小城镇建设、征地拆迁为主。这些项目量化程度高，考核工作量不大，容易看出部门之间、乡镇之间的差别。在这些关键项目上成绩突出的单位，可以高出后面单位很多分值，而排到后面的单位之间的差别就不大。这是一种"攀峰登顶"式的考核逻辑，目的是要将做得最好的前几名、进步明显的单位找出来，对这些单位及其主要领导给予奖励，而对排名靠后但达标的单位则一般不予追究。

"攀峰登顶"的竞争考核的前提是，各单位之间差别不大，经过努力后能够在一些关键指标上凸显差异，这样能激励单位主要领导调动资源、加码参与竞争。主要领导能够调动的资源越多，就越能够在关键指标上实现突破。比如，争资跑项是一个关键考核指标，哪个乡镇的主要领导在这方面下的功夫大，争取下来的资源和项目多，就可以在这一方面获得高分。其他方面也是如此，谁调动的资源量大，谁就能在这些方面胜出。

在广大中西部地区，"攀峰登顶"的竞争逻辑是，在资源稀缺的背景下，地方经济社会发展依靠主要领导的资源调动和配置能力，包括两个方面：一是乡镇主要领导及班子成员的人力资源的投入；二是主要领导所能调动的社会关系资源的投入。这两方面的资源在大多数乡镇都差不多，只有少数乡镇的主要领导有超出其他乡镇的资源量，于是他们就可以在竞争中异军突起。当然，乡镇本身所拥有的物质资源和权威性资源，也是竞争的基础，这就是为什么基层官员希望到大乡镇、资源型乡镇任职。但是，在中西部地区，好乡镇与差乡镇，基础好的乡镇与基础差的乡镇，鸿沟并不大。资源薄弱、基础差的乡镇也可能在优秀党委书记的带领下成为发展典型。因此，越是在中西部地区，越强调主要领导的个人能力及其所拥有的社会关系资源。"攀峰登顶"的竞争机制能够使那些真正有能力、能调动庞大社会关系资源的官员脱颖而出。

"攀峰登顶"的竞争机制主要是正向激励那些表现突出的单位的主要领导，对排名靠后的单位的主要领导则难以起到负向激励效应。同时，对单位普通干部的激励作用也不大，因为单位完成县级布置的任务好不好，与他们没有直接关系。如果完成得好，单位评上了先进，得到了上面的物质奖励，普通干部最多分到一些奖金，而对他们的升迁和名誉起不到太大的作用。单位完成得不好，受到了批评，也较少影响到他们的政治前途。他们在完成任务的过程中是否有积极性，关键要看单位主要领导能否将他们调动起来。

项目资源的竞争性给部门领导带来了巨大的"寻租"空间。乡镇主要领导不仅要跟县级部门主要领导搞好关系，还要打通省市部门的关系。因此，沟通、协调、运作能力对于基层主要领导来说是重要的能力。组织部门在对乡镇主要领导的任命中，一般会有"有良好的沟通和组织协调能力"这一条。

普惠性资源配置与"末位淘汰"式考核制度

在江浙沿海地区，县级考核体系较中西部地区精细化得多。不仅考核项目很多，包括党建和经济发展，也包括社区服务和社会治理，而且每个项目的细分项也十分明确，并有逐一对应的完成部门和科室，甚至可以精确到人到岗。之所以有这么多、这么细的考核任务，主要与东部地区资源非常丰富有关系。东部地区发展到一定程度后，社会服务和社会治理等提升群众生活水平和质量的项目也被提上议事日程，成为考核的项目。

东部地区发展已经定型，工业型乡镇发展工业，农业型乡镇发展农业，山区型乡镇发展生态旅游业，不同的地区有不同的发展模式和目标。中西部地区简单粗暴的关键目标管理考核体系在东部地区不适用，"攀峰登顶"的竞争体制在这里发挥不了作用。因为发展定型后，再怎么激发山区、农业型乡镇去发展工业，也无法与工业发达型乡镇相比，也就不如让它们发展自己的比较优势。即便都是工业发达型乡镇，也有优劣之分，不可能通过一两年的激发就使得工业相对较弱的乡镇直接追赶上较强的乡镇。所以在设置经济发展考核项目时，只考察每个乡镇在现有基础上的目标提升，而不在乡镇之间进行横向比较，即完成了年初自己定的纵向比较目标就得分，没有完成就扣分。

更为重要的是，因为要考核的项目多，乡镇可以将每个项目确定到具体的科室、行政村和工作人员。比如在浙江宁海，每个乡镇都有数量庞大的建设项目，涉及资金数亿到数十亿元人民币，项目个数从八九十项到一两百项不等。这些项目少数是争取下来的大项目，多数是上级政府分配下来的。每个乡镇有工作人员几十上百人，平均分配下来每个人可以分到一两个项目。那么，项目就可以由具体的个人包干负责落地。

在县级考评体系中，每个项目都有分值，大项目大分值，小项目小分值。在乡镇，大项目由大领导负责，小项目由一般工作人员负责。如果某个项目没有按时完成，在考核中被扣了分，除了要追究主要领导的责任外，还可以直接追责到负责项目的个人。县级就将没有按时完成的项目及包干人员的名字公布，使乡镇、个人在全县不光彩地露脸。到乡镇一级则可以将被惩罚、被扣分的责任具体追究到个人，对个人进行惩罚。

由于东部地区发展定型化，不能简单地认为综合考评排在前面的乡镇工作就做好了，其他乡镇就没有它们这么好。往往是排名靠前的被认为是正常发挥，不对其进行正向激励。倒是因为项目化的评分，使得评价较中西部地区要公平，因此可以评出在各类型乡镇中排名靠后的乡镇，即项目落地出了问题、被扣分的乡镇，而在这些乡镇中又可以将出问题的项目及其包干人员找出来，从而可以对落后的乡镇及项目包干人员进行负向激励。

因此，东部地区的激励机制属于"末位淘汰"制。每个乡镇领导都是要面子的，为了不垫底、不被通报批评，他们就得调动工作人员的积极性将项目按时、保质、安全落地。工作人员本身也不想在全县、全乡镇被人指指点点，被领导和同事瞧不起，他们就要对所包干项目积极负责。

总结起来，东部地区政府资源丰富，一方面，资源的分配性取代了竞争性，地方社会的发展与基层干部争取资源的能力、社会关系资源等关系不大。因此在干部激励上，就可以不再采用"攀峰登顶"的方式。另一方面，大量的项目资源需要落地生根，考核又以项目落地为主，那么项目落地的责任就可以具体到个人，因哪个项目出问题被扣分，都可以具体追责到个人，真正做到"末位淘汰"。

两种考核制度的联系与区别

"攀峰登顶"与"末位淘汰"两种干部激励机制，有联系也有差别。联系是二者都属于党委政府的政治激励，而不是职能部门的行政激励。二者都有较强的政治责任和政治压力，推动着下级及其工作人员调动资源完成任务。

区别之一是，"攀峰登顶"制只将任务和责任布置到单位及其主要领导身上，再通过他们对其单位人员、资源进行动员。"末位淘汰"制则是将任务责任具体到个人，通过制度设计对全单位的人员、资源给予全方位的动员和激励。区别之二是"攀峰登顶"制只针对少数关键领域进行竞争，"末位淘汰"制则是全方位系统性竞争。区别之三是"攀峰登顶"制讲究的是主要领导个人的能力和资源占有量，适合于优秀人才的脱颖而出，是真正的晋升锦标赛体制，而"末位淘汰"制则强调将所有工作任务完成，不垫底、不拖后腿，至少要面子上好看，而不强调主要领导的晋升竞争。那些在考核中排名靠前单位的领导得到了晋升，并不是主要因为排名靠前，而是因为他们本来就要晋升，所以被安排到某些发展基础较好的单位去了。

选自 杨华 著 《大国县治》2024年东方出版社出版