科技特派员制度坚持以服务三农为出发点和落脚点，以科技人才为实施主体，以科技成果转化应用为纽带，在推动乡村振兴发展、助力打赢脱贫攻坚战中取得了显著成效。它发轫于福建省南平市，之后在各地的实践中不断发展与完善。目前已培育了近百万的科技特派员队伍，覆盖了全国所有的行政县。
25年来，科技特派员制度从专注技术推广的科技型政策演化为注重技术与市场有效对接的综合性制度安排。目前已经在全国广泛推行并受到广大发展中国家和国际组织的广泛认同。作为一项重大制度创新，科技特派员制度理应在中国式现代化进程中应该发挥更大的作用。
一、科技特派员制度是依靠科技手段缩小城乡差距的有益探索
科技特派员制度缘起于中国农村发展的时代需求。与40多年前的家庭联产承包经营制度一样，“科技特派员”制度同样首创于基层。20世纪90年代中后期，福建省南平市的“三农”发展陷入困境，农业技术水平落后、农产品难卖的问题突出，如何破解现实的困境，1999年2月，福建省南平市组织下派首批225名科技特派员，通过田间地头示范、科技宣讲会等为农民贴身提供科技知识，提升农民生产技能，开创了传统农业技术推广体系外向基层提供有效技术服务的先河。它是在我国农村经济发展到特定时期，在传统农业技术服务体系无法满足社会主义市场经济条件下农业发展现实需求的背景下，一些基层干部面对农业生产形势的新变化，考虑农民的切实需要而萌生并发展起来的一项制度创新。它的最伟大之处就在于，在既有的体制框架下为解决“三农”问题寻找到了一条切实可行的、最有助于利用农村现有资源的发展道路。
科技特派员制度发展于政府与市场关系的不断探索。长期以来，我国农业技术推广体系的中坚力量，主要是政府农业部门自上而下兴办的公益类农业技术推广机构。随着市场经济的迅速发展，这一单一由政府提供的技术推广形式所固有的缺陷日益突出，很难承载起农村经济发展的需求。而向农村下派机关干部和科技人员久已有之，科技部自身曾经组织或参与的大别山之路、太行山之路等，大抵都属于这一类型。但是，这些活动最终都没有真正演化为一种稳定有效的制度形式。科技特派员制度在地方不断实践的过程中，在发挥政府“派”的作用的同时，越来越注重市场机制的运行，通过鼓励科技人员以资金入股、技术参股等形式，与农民群众、尤其是专业大户、龙头企业结成经济利益共同体，实行风险共担、利益共享，形成了农业科技推广的投入回报机制。科技特派员制度的成功，源于推动有效市场和有为政府更好结合，在发挥政府引导作用的基础上，通过市场需求引导创新资源有效配置，也成为社会主义市场经济条件下权衡政府与市场作用的有益探索。
科技特派员制度完善于与时俱进的政策环境营造。作为一项涉及城乡多元要素的系统性改革，政府能否为科技特派员制度提供良好的外部环境至关重要。2002年起，科技部开展科技特派员区域性试点工作。2009年，科技部等八部门颁布《关于深入开展科技特派员农村科技创业行动的实施意见》。2012年科特派制度首次写入中央一号文件。2014年中央一号文件明确提出“在全国推广科技特派员制度”。2016年，国务院办公厅印发《关于深入推行科技特派员制度的若干意见》，对科技特派员工作作出制度安排。至此，这一制度从地方实践上升成为国家层面制度性安排。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，明确鼓励科技特派员参与技术入股、分红，为科技特派员与服务主体利益共同体的持续健康发展提供了政策保障。2020年的时候，又出台了《关于加强农业科技社会化服务体系建设若干意见》，科技特派员制度作为农业科技社会化服务体系重要部分提出。这些政策措施使得市场化机制内化于科技特派员制度全过程，促进了农业技术服务市场机制发育。
二、科技特派员制度的基本经验与启示
科技特派员制度固然是以科技工作作为主线，但其实际内涵远远超出了农村科技活动本身，是农村经济发展到特定阶段的客观反映，是政府作用与市场机制、农民需求和科技人员知识供给共同作用，产生聚合效应后的必然结果。这也是我们判断一切制度形式是否具有持久生命力的重要标志。
（一）贯彻系统观念，农业全链条技术服务与农业农村配套改革相结合
系统观念是把客观事物看作由各种要素基于一定关系组成的有机整体，立足整体视域把握事物发展规律、分析事物内在机理以及处理事物发展矛盾。本世纪以来，我国农业农村发展面临更大挑战，任何单一的改革似乎都很难孤军深入取得成效。农业技术需求已经从单纯地关注产中的种植养殖环节，向产前的优良种子种苗的繁育与推广、化肥农药等农资的储备与供应等为农业生产提供基础物质和技术准备的环节拓展，向农产品的烘干、包装储运、加工等将农产品转化为商品并实现其市场价值的产后环节延伸。与此同时，农民还需要农业结构调整的生产启动资金的支持以及为农产品提供事宜的销售渠道的配套服务。科技特派员制度在设计之初，就没有拘泥于科技推广自身，它不是科技部门单步独方地推进，而是以科技为主线的整体配套化改革。他们在实践中，不仅按照市场经济条件下农村经济发展和要素配置的需要，将原有的科技推广相关资源进行链条化整合，而且在下派科技特派员同时，还做出了诸如完善农村信用社服务机制、提供便捷的金融服务，下派流通助理、开拓市场销售渠道，下派民营企业助理、强化企业的带动能力等一系列的配套改革，进行一体化运作。
（二）促进要素从城市向农村的逆向流动，打破农村固有的相对封闭状态
巨大的城乡差异是包括中国在内的广大发展中国家面临的普遍难题。高素质的劳动者、高技术含量的劳动资料和更广范围的劳动对象这些有利于生产力水平提升的关键要素，往往会向经济发达区域集聚。回顾改革开放以来中国农村发展的历程，尽管是农村经济快速发展的阶段，但也是农村人才、资金向外加速流出的时期，这对于本就相对落后的农村发展带来了更大的困难。科技特派员制度，恰恰是技术人员带着新的发展理念、新的思维方式、新的生产方式进入农村，打破这里固有的生产和生活方式。其实质上是通过多种方式的利益连接机制，将大量农业专家、农业行政管理人员及企业家等各类优秀人才持续稳定地引入农村建设，并且加速了乡土人才培育。这些外来科技人员通过双向选择，与农民群众，尤其是专业大户、龙头企业，结成经济利益共同体，实行风险共担、利益共享，从而形成了农业科技推广的投入回报机制。这就一改以往科技人员与农民之间简单的服务与被服务的关系，形成了一种协作互动的新关系。这种利益共享机制也使农村的科技发展具有了一种内生的可持续性。
（三）依靠存量改革，盘活了原有的科技要素以更好发挥作用
科技特派员制度是对原有资源的重新配置，而不是增量资源的选择性配置，是按照市场化改革的逻辑展开的、创新成本最低的一种制度性变革。从科技特派员的队伍组成来看，既有各级机关事业单位的工作人员、大学和科研院校的教师或科研人员，也有已经退休的专业技术人员，特别是它有效整合了农业部门传统“七站八所”的资源。同时，科技特派员、专家大院等多种农村技术推广形式实际上是相互依存的，而得到科技特派员支持的一些农业企业、农民专业组织、农业园区等，很多也同时得到了诸如农业综合开发项目等的支持，客观上促进了支农资金和政策在基层的有效整合，在没有增加人力和资金的情况下推动农村科技体制从计划经济模式向市场经济模式转变。作为一种真正意义上的存量改革，科技特派员制度充分调动和激活了城乡经济中的存量资源，而且间接使增量资源得到了最优配置。
三、科技特派员制度应在中国式现代化中发挥更大作用
科技特派员制度是基于中国现实国情，秉持系统观念，主要依靠存量改革实现科技要素优化重组的开创性探索与实践。它为新时期依靠科技手段推动乡村振兴、统筹城乡经济和社会发展找到了一个新的突破点，可以当之无愧地称之为一次真正意义上的制度创新。
在新的历史条件下，围绕科技长入农村经济这一核心所展开的体制变革及其带给我们的启示，将会产生类似于当年实施联产承包责任制的重大突破，为新时期因地制宜发展新质生产力，发挥科技创新在新质生产力发展中的核心要素作用探寻符合中国现实国情的有效路径。
一是明晰新时期科技特派员制度的使命定位。共同富裕是社会主义本质要求和中国式现代化重要特征。在全面建成小康社会、向着第二个百年奋斗目标迈进的重要节点，科技特派员制度对于解决我国既有的城乡、工农、区域差距问题可以发挥更大的作用。科技特派员制度虽然缘起农业农村发展的紧迫需求，但其制度内核并不仅仅限于农业农村自身。地方探索实践的以企业技术需求为导向的工业领域科技特派员模式，已经在加快推动企业通过科技创新实现高质量发展中发挥了积极的作用。只要存在发展差距和要素不平衡的领域，事实上都是可以通过这一制度的基本内核来加以解决的，特别是可以通过探索建立跨学科、跨部门、跨机构的复合型科技特派团，形成学科对接产业、产业带动创新、创新推动产业的良性机制，在科技和产业深度融合方面发挥直接作用。
二是强化科技特派员制度的顶层设计。科技特派员过去一直是在政府科技部门的组织推动下开展，这次党和国家机构改革后，农村科技职能整体划转至农业部门，但考虑新时期科特派的综合服务定位，建议依托中央科技委成立科技特派员专项领导小组，建立科技、农业、工信、金融、人事等相关部门间的协调机制。同时，设立政府专项引导资金，整合相关资源，采用财政购买岗位的做法或者以专项资金引导的方式，为这一制度在更大范围内发挥作用提供支持。此外，要加速科技特派员制度与数字经济的深度融合，利用平台企业资源搭建综合性技术服务平台，不断拓展要素流动范围和技术服务内容。
三是按照分类指导的原则对科技特派员的身份给予明确界定。依特派员的来源和服务模式的不同来探索有效身份认定形式。对于公务员身份的特派员，可提供保留岗位或职务一定时间的便利条件来降低创业风险；对于短期服务的人员，可将此履历作为今后提拔任用的重要依据。对于高校、科研院所的技术人员，鼓励将研究选题与技术服务有效结合，破解成果转化中最后一公里的难题，同时通过身份认定解决知识价值导向的收益分配中的潜在问题。但不管何种类型的科技特派员，在明确身份认定后，都应根据其贡献的大小享有一定的优先选择权和收益分配权。
四是为科技特派员制度发展营造更为宽松的政策环境。加强政府各部门、中央和地方各类有关科技特派员政策间的统筹协调，加强不同部委之间相关政策的一致性审查，避免各自为政各管一段所导致的执行偏颇。继续探索政府与市场高效结合的体制机制，大力鼓励不同行业的科技特派员，采取技术入股、共同经营实体等多种形式建立利益共同体，在资金使用和收益分配上与审计、巡视等部门达成共识，解除市场经济条件下不同类型科技特派员服务基层的后顾之忧，为科技特派员与服务主体利益共同体的持续健康发展提供政策保障。
（作者系中国科学技术发展战略研究院党委书记、研究员 刘冬梅）