75号咖啡丨从举一到反三：控告申诉案件反向审视机制的发展完善

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本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

控告申诉案件反向审视工作是执法司法制约监督体系的重要组成部分，是检察机关开展法律监督的重要抓手、化解涉检信访矛盾的必然要求。2023年5月，最高检印发《关于开展反向审视试点工作的提示》，将上海确定为全国五家试点单位之一。最高检多次强调，“注重从控告申诉、判决无罪、撤回起诉等案件中反思检察履职的突出问题”。上海市检察机关对该项工作高度重视，将其作为2024年度检察创新项目予以重点培育。一年多来，在上级检察机关指导下，控告申诉案件反向审视工作取得阶段性成效。在新形势新要求下，有必要在前期探索基础上，进一步研究如何完善控告申诉案件反向审视机制。为此，本次“75号咖啡·法律沙龙”聚焦“从举一到反三：控告申诉案件反向审视机制的发展完善”主题开展研讨交流。

本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

控告申诉案件反向审视对于全面查找案件中存在的问题，系统分析原因，促进司法办案质量整体提升等方面发挥着重要作用。那么，控告申诉案件反向审视是在什么背景下提出的，有何历史沿革、法理基础和实践意义？请各位嘉宾谈谈自己的看法。

邹先锋

上海市人民检察院检察官

规范意义上的反向审视工作机制虽然刚开始构建，但这项工作本身其实有着较为深厚的探索基础。早在2013年，最高检原刑事申诉检察厅首次提出延伸刑事申诉检察职能，发挥反向审视作用的要求。2015年，要求将反向审视贯穿办案始终、成为刑事申诉检察工作的基本内容，初步明确反向审视的案件类型、审查方式、审查环节及目的任务，强调重点对不服检察机关处理决定的案件开展反向审视。2016年进一步将反向审视列为刑事申诉检察重要内容，重点要求对国家赔偿案件存在的不规范问题进行审视。2018年提出关注司法办案中的倾向性、苗头性问题，建立常态化分析报告制度。2021年最高检发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出全面推行刑事申诉、国家赔偿、无罪判决、撤回起诉、撤回抗诉等案件反向审视和分析报告制度。2023 年以来，最高检党组和应勇检察长在各种会议、场合反复强调反向审视工作十余次。2023年5月，最高检选取江苏常州、上海浦东新区等5个地区试点开展为期半年的反向审视工作。2024年6月，最高检在总结历年探索实践的基础上发布《人民检察院刑事申诉案件反向审视工作办法》，为刑事申诉反向审视工作开展提供了规范化的制度支撑。

回顾控告申诉案件反向审视工作，特别是聚焦刑事申诉领域开展的探索历程与逻辑经验，不难发现，其有三个方面的理论基础和实践价值：

一是提升办案质量。通过反向审视，可以深入分析检察办案中存在的倾向性、普遍性问题不足，倒逼检察官依法公正规范司法。经过反向审视形成的一类案件、一类问题分析报告，可以为加强对司法活动进行监督、制约、纠错，为检察官依法公正规范司法提供具体指引。

二是挖掘监督线索。当前，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分，通过反向审视，可以完善法律监督线索梳理、筛选、甄别、初核、移送制度，可以进一步促进检察机关法律监督职能的充分协调发挥。

三是促进源头治理。涉法涉诉信访案件是群众工作镜鉴，关系检察工作群众满意度。通过反向审视，既可以发现司法活动中影响群众感受度的问题不足，也可以延伸至社会治理领域发现诱发信访的漏洞隐患，促进检察监督从“治已病”到“治未病”的转化，更好满足人民群众对新时代检察工作的新期待。

董震

上海市徐汇区人民检察院检察官

反向审视工作是信访法治化的重要组成部分。信访法治化强调预防、受理、办理、监督追责和维护秩序五个方面的法治化。反向审视与这五个方面非常契合，比如，反向审视可以作为预防法治化后端工作的重要抓手，归纳总结办理过程中发现的信访成因、风险因素，反馈到业务部门，从而推动后端的预防治理。

从检察监督的视角来看，我认为反向审视价值有三方面：首先，反向审视是检察内部制约的一个必然要求，在案件评查和检务督察前对案件进行反向审视，有助于案件评查的准确性，同时，可以防止当事人泄愤式的控告申诉，实现对检察人员的内部监督制约和有效保护的动态平衡。其次，反向审视是检察机关加强对外监督的一种新手段。反向审视可以全面检视执法司法活动中存在的履职不到位问题，能够充分发挥制约监督作用，督促办案机关纠正错误、补正瑕疵。最后，反向审视是检察机关开展社会治理的一个途径，针对苗头隐患问题提出制度机制完善的建议，能够从根源上促推办案质效整体提升。

姚倩男

上海市奉贤区人民检察院检察官

对于基层院来说，在实践中，我们深深感受到反向审视工作是有切实的价值意义的。一是有助于提高司法规范化水平。反向审视是我们反躬自省、查缺补漏、改进提升的机会，做好反向审视工作，能全面检视自身在工作理念、司法作风、办案质效、检察管理等方面的问题与不足，全面提升检察履职能力和水平。二是有助于强化法律监督工作。控告申诉案件办理中同步进行反向审视，全面检视原执法司法活动中存在的不合法、不规范问题，注重查找司法办案的薄弱环节和制度漏洞，提出监督纠正意见，依法督促其他办案机关重视解决执法司法中的突出问题，通过反向审视成果的积极运用，主动融入社会治理，能够更好服务“基层之治”。三是有助于实现“高质效办好每一个案件”要求。通过反向审视，检察机关能更加深入查摆工作理念、机制、作风、能力、成效等方面存在的问题，有针对性加以改进和完善，不断提升检察履职能力和水平，贯彻落实反向审视工作机制是把检察工作做得更好的有效路径。

林喜芬

上海交通大学凯原法学院副院长、教授、

博士生导师

反向审视并非一项新近开展的工作。从发展历程看，最高检对这项工作越来越重视，赋予的内涵和外延也越来越多。对此，我总结为三个突出“转变”：

一是称谓转变。在早期，检察机关是以“回头看”“专项整改”等名义就部分检察环节的具体工作情况进行检查、排查、分析，2014年以来，开始以“反向审视”来统称该项工作，并延续至今。该表述同时体现工作的内容和功能，表明检察机关对该项工作有了更深的共识和把握。

二是范围转变。自2014年原最高检刑事申诉检察厅以反向审视名义开展该项工作以来，探索范围集中在刑事申诉案件和国家刑事赔偿案件领域。2023年以来，最高检对反向审视工作更加重视，提出反向审视的范围还包括无罪判决、撤回起诉、撤回抗诉等案件，进一步扩大了反向审视的范围。

三是落脚点转变。最初时，检察机关提出发挥刑事申诉案件办理的反向审视作用，出发点是提醒办案人员全面审查案件，防止机械办案。其后，开始注重发现一类问题并形成分析报告，供领导决策参考和业务管理使用。如今，反向审视成为强化执法司法活动制约监督的重要抓手，具有倒逼办案质量、供给监督线索、助力源头治理等作用，能够整体提升刑事司法办案水平。

本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

作为全国五个试点地区之一，上海检察机关做了哪些积极探索，取得哪些经验成绩，有没有遇到什么困难挑战?

2023年9月，上海市检察院在全国省级检察院中率先出台《上海市检察机关控告申诉案件反向审视工作办法（试行）》（以下简称《工作办法》），推动反向审视工作制度化、规范化和检察环节信访工作法治化。《工作办法》明确了控告申诉案件反向审视的概念，从制度层面实现反向审视工作全领域覆盖、全部门参与、全过程开展，为基层院深入推进反向审视工作提供系统化机制保障。以奉贤区院、徐汇区院为试点单位，推进“控告申诉案件反向审视标准化、集约化、常态化工作机制及完善”创新项目，进一步细化制定《控告申诉案件反向审视工作规范指引（试行）》，形成可复制可推广的工作样本。市院组织开展专项培训、工作推进会，更好落实最高检工作要求，深化全市反向审视工作；组织开展优秀报告评选活动，选出9份优秀报告编册下发，为全面推开反向审视工作提供示范借鉴；分别对全市2023年轻罪刑事申诉案件、涉案企业不服不起诉申诉案件开展专项反向审视并形成报告，将反向审视工作融入“检察护企”“检护民生”等专项行动中，着力发挥反向审视工作内强制约、外强监督、源头治理中的功能作用。

比如上海检察二分院对办理的一起贩卖新型液体毒品“犀牛G 点液”刑事申诉案进行反向审视，发现在本市以及全国范围内，有的法院没有充分考虑到该类新型液体毒品含量极低的事实，简单依照查获的毒品重量进行量刑，导致有的裁判量刑过重，出现类案不同判、量刑严重失衡的现象。上海检察二分院在纠正个案的基础上，进行全面分析研判，积极联系法院争取共识，推动问题解决。最终，上海市高院同意反向审视意见，明确“犀牛G 点液”一类新型液体毒品案案件法律适用标准，在本市范围内统一了一类案件的司法尺度，实现了从个案纠正到类案办理的目标。该案是以刑事申诉反向审视促进司法尺度统一的一个典型代表。

姚倩男

上海市奉贤区人民检察院检察官

奉贤区院以“控告申诉案件反向审视标准化、集约化、常态化工作机制及完善”为主题，通过创新项目方式，对反向审视的方式、内容、结果运用、文书制作等方面进行细化，打造“问题发现与提炼、剖析与会商、解决与预防、反馈与跟踪”的审视监督闭环，实现运行模式规范化、审视路径标准化、审视要点清晰化。

比如本院办理的“赵某不服人民法院生效裁判刑事申诉反向审视案”，就是一个典型的案例。赵某因身份被罗某冒用，在不知情的情况下背上犯罪前科，成为“被犯罪人”，向本院提出申诉。本院审查认为情况属实，依法予以纠正。与单纯办理申诉案件不同的是，我们以发现的辨认笔录制作、身份调查取证不规范等问题为抓手，围绕犯罪主体身份认定、证据审查等方面进行反向审视，发现原案忽视对犯罪嫌疑人主体身份的调查核实致使身份认定错误，对矛盾证据审查分析不到位导致合理怀疑不能排除，监督意识不足导致侦查活动监督不到位。其后，我们通过向公安机关制发纠正违法通知书、检察建议，对具体问题进行纠正；协同公安机关制定《关于规范犯罪嫌疑人身份调查核查工作的指引》，为后续办案提供专项审查指引；组织公检同堂专题培训，促进执法规范。

董震

上海市徐汇区人民检察院检察官

反向审视工作取得成效的同时，也面临了一些问题与困难。我认为主要是有以下几点：一是认可度问题。过去，反向审视工作在控告申诉条线内运行，容易取得共识。但是，相对于其他条线而言，反向审视工作仍然是新生的事物，在运行中往往会碰到一些疑问。比如对于反向审视报告中指出的问题，业务部门是否认可，愿不愿意回复整改？这些是实际操作层面难以避免的问题。二是队伍能力问题。以刑事检察业务为例，刑事检察部门干警长期从事审查逮捕、起诉等工作，对法律适用和政策把握最为熟稔和敏感，从工作经验和专业角度看，控告申诉办案人员在队伍结构和业务能力上，都面临很大挑战。三是信息化、智能化支持需进一步强化，在办案系统、大数据监督模型等方面都缺少反向审视的内容，后续也需要嵌入完善。

林喜芬

上海交通大学凯原法学院副院长、教授、

博士生导师

对于反向审视工作推进过程中的一些疑惑困难，我觉得与反向审视工作存在的内在矛盾相关。一方面，检察机关有法律监督的职能，控告申诉职能具有救济性，控告申诉工作是检察机关的一项重要职能，固然具有法律监督属性，但同时，亦具有救济性，主要针对的是诉讼案件办理过程当中的监督事项或者是对当事人提供救济。从历史和司法实践的角度看，控告申诉工作涵盖了化解矛盾纠纷、提升司法满意度的功能。我们也一直强调检察机关的信访工作应该主要限定为涉法涉诉的事项，但从一线或者实践操作层面上来看，很难剥离或者很难忽视涉法涉诉以外的利益诉求。检察官如果要追求整个控告申诉案件能够“案结事了”，就可能会导致控告申诉的职能边界在一定程度上变得不是那么明晰。此外，反向审视工作可以归纳为诉讼和诉讼以外的、法律的和法律以外的、检察机关的和检察机关以外的各类情况问题。对于反向审视所得到的这些线索或者是材料，如何督促被监督单位、部门进行整改？涉及案件质量问题的，如何对原案件承办人进行追责，这些都是需要进一步统筹研讨的问题。

本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

控告申诉案件反向审视制度构建是系统性、长期性推进的工程，需要不断调整完善。对于反向审视的基本原则、反向审视什么、谁来反向审视、怎么反向审视等问题，请各位嘉宾谈谈自己的看法。

控告申诉案件反向审视工作应当坚持严格依法、全面审查、实事求是、纠错与预防相结合的原则，作为必经环节、必报事项与办案审查同步开展。

关于反向审视的责任部门，从案件办理角度来看，控告申诉部门及其他业务部门都有这个职能，都有这个责任，但控告申诉部门开展反向审视工作有其天然优势，控告申诉窗口是检察机关的对外窗口，是检察机关联系人民群众的桥梁纽带，群众反映的急难愁盼问题、涉法涉诉案件，在这里汇聚交融，形成信息“富矿”，为反向审视工作提供了丰富的资源。具体设计上，可以由控告申诉检察部门统筹负责、牵头抓总，其他检察业务部门在职能范围内开展，必要时可以由控告申诉检察部门与其他检察业务部门联合开展。

关于反向审视的范围，最高检相关规定是以刑事申诉案件为主，国家刑事赔偿案件参照展开。上海做了积极探索，包含了对刑事申诉案件、国家赔偿和国家赔偿监督案件以及群众反映突出或可能存在执法办案质量问题的其他涉法涉诉的“四大检察”控告申诉案件。

关于反向审视的内容，重点审查原案办理中相关执法司法机关在事实认定、证据收集采信、涉案财物处理以及程序规范、法律文书制作、司法作风等方面是否存在瑕疵或者错误，以及办案问题背后是否存在社会治理工作不足或者法律法规不完善等问题。

关于反向审视的基本方法，市院提出“穿透式”审视、“回炉式”审视、“延伸式”审视三种方式。“穿透式”审视指的是穿透原案办理的质量、流程、问题，去找一些问题的归纳和总结。“回炉式”审视也就是在末端接受信访、办理控告申诉案时，回头对办案全过程，包括公安机关前期侦查、检察机关审查逮捕、审查起诉、甚至是法院审判，整个诉讼流程的审视。“延伸式”审视是对检察职能的补强，反向审视不仅仅是针对个案或类案的审查，还要深入探究案件背后存在的社会问题，进而进行源头治理。

姚倩男

上海市奉贤区人民检察院检察官

我们奉贤区院开展反向审视工作的重点是推动反向审视的进一步完善规范，对反向审视的方式、内容和标准进行细化，确保审视的准确全面。在审视路径上，我们进行了标准化设计，在控告申诉案件受理环节设计《基础调查表》，对案件的基本情况进行询问调查，为后续案件办理提供大致方向；在办理环节设计《反向审视表》，列明九种审视方法、十项审视内容、阐明处理意见，检察官根据表格提示能够全面细致地开展反向审视工作。在审视方式上，我们归纳出九种反向审视的方式，比如调取原案卷宗、调取原案评查材料、询问原案承办部门、审阅办案系统案件流程、听取专家意见等方式。在审视内容上，主要包含了事实认定是否准确、证据采信有无问题、程序是否规范、办案效果是否较好，比如有没有实质性化解矛盾、有没有开展检察听证、有没有和相关部门对接等。我们还把是否释法说理作为反向审视重点内容之一。突出法律文书的释法说理、对当事人诉求回应的释法说理、检察听证上的释法说理的审视要求，并进行重点提示。在审视流程上，我们规定了“三必问”：问控告申诉人、问办案部门、有特别的问题要问专家；“三必看”：看原案卷宗、看控告材料、看流程。通过不断实践改进，我相信控告申诉反向审视工作会越来越清晰，会越来越完善。

我认为，通过反向审视，把法律上的问题理清楚、事实查清楚、法律适用弄明白，最后得出的结论能经得起历史的考验，还能让当事人真正的服判，从根源上化解信访矛盾。

因此，我认为检察机关控告申诉案件反向审视的工作重点应该放在四个方面：一是个案剖析，通过办理控告申诉案件，审查原案处理是否正确，检视执法司法活动中存在的履职不到位的问题，实现个案正义。二是类案剖析，通过类案或综合审视，对一类案件法律适用不统一、量刑不均衡等问题进行比较分析，促进执法司法活动统一。三是深挖根源，对矛盾较为突出的领域、环节进行综合调查研究，全面剖析案件背后的问题及原因，查找是否存在社会治理漏洞隐患问题，以及关联法律法规政策存在的不完善之处，争取从源头上解决问题。四是发现监督线索，这涉及到我们控告申诉工作法治化的另外一个方面，真正从本质上提高案件质效，提高整体办案水平。

林喜芬

上海交通大学凯原法学院副院长、教授、

博士生导师

对于控告申诉案件反向审视的范围，我认为应当包括刑事申诉案件、国家赔偿和国家赔偿监督案件、民事申诉案件、群众反映突出或者可能存在执法办案质量问题的涉法涉诉的检察信访案件等。审视的内容，可以分为个案反向审视、类案反向审视和定期反向审视。个案反向审视，是承办人对属于反向审视范围的案件，在办案同时随案开展反向审视，形成工作意见建议，向有关单位、部门反馈，督促整改。类案反向审视，是针对一类案件集中开展反向审视，全面深入查找原因，提出类案监督意见建议，督促类案问题集中解决。定期反向审视，是对某一时期办理刑事案件中存在的突出问题，提出综合性整改意见建议，通过阶段性“问诊”，督促办案整体质效提升。

本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

应该讲，经过检察机关的探索和规范性文件的出台，控告申诉案件反向审视机制已经初步建立。请各位嘉宾从进一步完善发展的角度，谈谈还需要哪些协同配套机制予以保障?

控告申诉案件反向审视工作的高质量发展需要进一步提升控告申诉干警办案能力，重点培养法律分析和数据处理能力。法律分析能力主要包括法律政策的解读运用能力、程序的规范执行能力、与相关工作机制的衔接沟通能力；数据处理能力主要指涉及反向审视工作中的数字分析处理能力，通过信息汇总和分析，挖掘隐藏在数字背后的深层次社会矛盾规律，加强信息互动，寻找有效的纠纷解决办法。

我认为，控告申诉案件反向审视工作推进，要以控告申诉部门为主导，多单位、多部门协同合力，切实提升反向审视工作的质效。一是增强部门互动，加强与公安、法院的协调配合，对案件中涉及公安侦查环节、法院审判环节存在的问题，邀请相关办案人员参加案件讲评会，共同探讨并改进。二是加大平台信息共享，利用大数据平台，创新沟通方式，提升协同效率，保证各部门及时、充分、有效传递办案信息。三是注重后续整改，加强与有关单位、部门沟通，采取多种形式进行通报，督促有关单位、部门及时整改，促成反向审视目标落地见效。

邹先锋

上海市人民检察院检察官

市检察院将进一步推动控告申诉案件反向审视工作常态化，做实刑事申诉“每案必审”、加强三级院上下一体，将反向审视工作融入“检察护企”“检护民生”等专项行动，以反向审视有力推动发现、解决问题。同时，将控告申诉案件反向审视融入大数据监督模型，做好对重点案件的审视监督，积极推动联合相关部门尽早发现矛盾隐患，协同落实矛盾化解，实现共治共建的社会治理格局。

张栋

华东政法大学刑事法学院教授、博士生导师

构建控告申诉案件反向审视机制，要着重厘清反向审视与案件管理工作的关系，这样才能保证反向审视工作准确定位、明确责任、建立衔接、联动发展。办理控告申诉案件是反向审视的基础，否则反向审视就会成为无源之水、无木之本。控告申诉案件反向审视与案件质量评查有一定交集，但它们的性质不同，在工作主体、工作对象、工作内容、工作标准、工作结果及结果运用等方面都存在明显区别：反向审视的工作主体是控告申诉检察部门检察人员，案件质量评查是案件管理部门的检察人员；反向审视的工作对象为公、检、法等司法机关，案件质量评查仅针对检察机关开展；反向审视工作的主要内容是剖析个案、总结类案，在此基础上提出整改、治理、监督意见；案件质量评查是按照一定标准对案件质量评定等级，常使用信息化手段辅助工作等。控告申诉案件反向审视与司法责任认定追究既有联系，也有区别：反向审视所提出的意见建议，可以作为线索移送纪检监察等单位、部门，后者经过调查作出认定后，依法依规启动司法责任追究程序，但是反向审视意见建议不能直接作为认定和追究司法责任的依据。

林喜芬

上海交通大学凯原法学院副院长、教授、

博士生导师

我补充两点。第一点，控告申诉反向审视工作后续如何拓展和延伸法律监督的业务。一些线索如何更好地服务于法律监督，要确保线索能够移送相关职能部门，后者必须要对线索作出处理并进行反馈。第二点，反向审视的研判结论效力和运用的问题。如果反向审视结论是针对其他司法执法部门存在的问题，那么反向审视报告能否上升为检察机关的意志和决定，这关系到其他机关是否会整改落实，因此反向审视报告的效力需要进一步明确。对于反向审视报告的具体运用问题，我认为要根据结论内容分类别、分步骤处理。比如，对个案反向审视后，认为可能存在瑕疵或者错误的，要移送给案件管理部门，由其作进一步的案件评查；对于经过反向审视，认为侦查机关、审判机关或者其他执法司法机关办案中存在的瑕疵或错误，要移送给相关的职能部门处理并反馈落实结果。对于长期不落实或者拒绝落实的，应当要有相应的责任后果。

本期召集人 戚永福

上海市奉贤区人民检察院副检察长

各位嘉宾围绕控告申诉案件反向审视进行了充分讨论和交流，既从理论上梳理了制度发展的历史沿革、法理基础，也从实操层面对反向审视的对象、内容、方式及结果运用提出了完善构想。在此感谢各位嘉宾的精彩发言，感谢大家的参与。