中国农村公路总里程达到460万公里，长度可绕地球赤道115圈。视觉中国/图
在长达二十余年的“大基建”之后，中国建立起密集的公路网，眼下，很多公路已慢慢步入维修期。
2024年交通运输部公路科学研究院的一份研究表明，当前全国普通公路每年养护管理资金需求缺口在50%左右，全国有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的情况，公路养护资金缺口仍有扩大趋势。
其中，农村公路是覆盖范围最广、公益性最强的，占中国公路总里程的85%，是农村地区最主要甚至是唯一的交通方式。2024年11月29日，国务院发布的《新时代的中国农村公路发展》白皮书介绍，十年来，新改建农村公路250余万公里。截至2023年底，农村公路总里程达到460万公里，长度可绕地球赤道115圈，十年间增长21.7%。
相比市政道路，农村公路受限于县级财力，缺乏养护资金的情况更为严峻。
2022年，浙江财经大学财政税务学院副院长高琳发现财政领域较少关注到公路基础设施养护的问题，随即成立了“公路养护财政管理团队”，在长三角省份下属县市设立调研基地，每年假期展开调研、持续跟踪，并将调研对象拓展到了长三角、珠三角及西南地区的三个代表性省份。
他调研发现，地方政府在公路基础设施领域存在“重建轻养”观念，养护资金来源单一、增长乏力，公路资产没有建立资产报告及信息披露制度，也存在社会资本引入不足等问题。
2024年12月2日，关于农村公路养护情况，南方周末记者专访了高琳。
“重建轻养”
南方周末：为何中国农村公路长期存在“重建轻养”的情况？
高琳：我理解主要有三个方面原因，一是过去的农村公路建设主要在于补数量短板。农村公路包括县道、乡道、村道，量大面广，公共性强，依赖财政投入。过去很长一段时间，农村公路条件很差，特别是县道、村道。我的老家在江西农村，小时候到镇上上学走的都是泥巴路。2000年后，在公共服务均等化国家战略的驱动下，国家开始重视并解决农村公路供给不足问题，由此进入农村公路大规模建设期。
二是长期以来，各级地方主政官员存在“建设才是发展”的观念，对于存量基础设施养护重要性认识不足。加上地方官员政绩考核是增量考核导向，地方政府需要不断增加投资新建基础设施来体现政绩，往往是等到出了故障才介入维护，缺乏主动养护和预防性养护意识。
三是跟财政基础管理制度有关。微观上，公共基础设施项目上马时，融资概算只测算建设成本而不包括后期运营维护成本，没有覆盖项目全生命周期。对比美国，他们城市政府在为公共设施项目融资时，融资方案测算了后期的运营维护成本。宏观上看，我们还没有建立公共基础设施资本预算制度，即针对公共基础设施专门建立一本账，无法评估基础设施的资本投资对日常运营养护预算的影响。此外，各类基础设施的资产管理与预算管理也不衔接，无法根据公路资产状况和质量，科学安排运营养护预算。
南方周末：这是你们选择农村公路作为调研的原因吗？市政公路是否也存在这一现象？
高琳：一样存在。最近这两年，国家在集中推动市政设施更新改造，这一方面是为应对国内外经济形势的主动出击，但也有部分原因是前期市政设施养护没有做得足够到位，造成很多市政设施更新改造时间提前。实际上，如果日常运营养护充分，后续维修改造频率及成本都会下降。
我们的调研从农村公路开始，主要有两个考虑，一是相较其他公路而言，农村公路更需要财政保障；二是中央领导高度重视农村公路，提出并推动“四好农村路”，我们也是积极响应国家战略需求。
南方周末：你的团队所调研三省份的农村公路状况如何？
高琳：我们团队此次调研，选取了三个比较有代表性的省份，分别位于长三角、珠三角以及西南地区。长三角省份整体发展均衡，县市贫富差距不大。珠三角省份虽经济总量大，但省份差距也不小。西南地区由于长期交通不便，道路养护成本高，财政实力相对较弱。我们将调查问卷发给县级交通运输局农村公路管理机构的一线管理人员填写。
三省面临的共性问题主要是，养护资金需求与预算安排不够衔接、养护资金不能及时到位、养护支出标准有待提升等，村道的养护资金投入最为不足。差异性的问题在于，西部省份由于自然地理条件较差，养护成本相对较高，珠三角省份县级财政状况差距大，公路养护资金保障差异较为悬殊。
一个有趣的现象是，珠三角农村公路保障政策的满意度不高。我们分析了其中的原因，一是客观来看，长三角省份在养护工程比例、日常养护标准上都是三省之中最高的。二是可能与当地县级财力差距悬殊有关，长三角省份县级财力差距不大，西部省份则有较大力度的中央转移支付支持，加上农村公路建成使用时间较短，道路较新，养护需求相对没那么突出。
南方周末：在调研样本中，基层对于农村公路的重视程度有变化吗？
高琳：通过调研回收的问卷来看，各地“重建轻养”的观念还有，但相对过去已有较大改变。
养护资金缺口增大
南方周末：目前，农村公路养护的资金从何而来？
高琳：我们国家农村公路养护筹资机制经过了几个阶段的演变。在新中国成立初期，国家财力薄弱，当时公路建养的主要资金来源是养路费，但也只能保障干线公路，农村公路则是主要采取“民工建勤”制度，即农村公路附近的村民每年出一定的义务工，有出勤生活补贴，没有工资。
改革开放以后，农村劳动力流动频繁，中央减轻农民负担政策逐渐落实，很难再像过去那样大规模组织农村劳动力投入农村公路的建设和养护。2000年6月，中央取消“统一规定的农村税费”，“民工建勤”制度退出历史舞台，由此留下农村公路养护政策真空。
在大力推动“公共财政”背景下，2005年，国家明确提出县级政府是本地农村公路养护的责任主体，要建立稳定的农村公路养护资金渠道，主要有三个来源，一是公路养路费，二是本级财政预算保障，三是一些特殊困难地区，中央财政给予转移支付。
2008年，国家推动成品油税费改革，以成品油消费税替代养路费，再由中央通过转移支付方式分配给地方。2014年以后，国家对农村公路的养护重视程度提高，出台了一系列政策。尤其是2019年后，国家提出公路养护机制要形成“财政投入职责明确、社会力量积极参与”的格局，将车辆购置税收入补助农村公路建设，进一步细化具体的操作细节。
目前来看，农村公路养护属于地方财政事权，原则上由地方财力保障，县级政府的收支缺口，由上级人民政府给予一定支持，中央加大对重点贫困地方支持，加大转移支付力度。此外，国家还明确规定省、市、县三级公共财政资金用于农村公路日常养护的标准，县道每年每公里10000元，乡道每年每公里5000元，村道每年每公里3000元，各级政府投入比例根据实际情况来决定。
南方周末：被调研的地方政府如何分配公路养护的财权事权？哪些地方做得比较好？
高琳：各地基本都是按照中央规定执行，农村公路属地方事权，具体而言是，县道县管，乡道乡管，村道村管的责任体系，但财政资金配置上，主要靠县级财政及省级财政转移支付。
南方周末：调研中发现有哪些原因造成公路养护的资金缺口增大？
高琳：通过我们的问卷调查，以及与农村公路养护管理人员的深度访谈，有三个原因是比较突出的：一是资金需求方面，我国农村公路设计的寿命大约为八到十年，此前大规模建成的农村公路正逐步进入养护高峰期，养护需求越来越大。
二是资金供给方面，近年来宏观经济形势下行，各地财政紧张，越是财力困难的地区越无法保障公路养护资金落实到位。加上新能源车消费普及，导致燃油税增长缓慢，限制了公路养护的资金投入。此外，农村公路养护市场化尚未成熟。总的来说，资金供给不足，需求又很旺盛，供需矛盾就出来了。
南方周末：从调研结果来看，发达地区和欠发达地区在农村公路养护上的资金缺口差距有多大？
高琳：目前还没有准确的数据，因为需要综合测算养护资金的供给与需求。从被访者的反馈来看，仍然有明显差异，例如，西部省份被访者认为“农村公路养护投入充足”的比例要低于东部省份约15个百分点。
市场化不足
南方周末：农村道路养护需要做什么？
高琳：公路养护主要分为两块，日常养护和养护工程。前者属于小修保养，比如整理路肩、疏通边沟、清除杂草、修补坑槽等，对养护资金需求不算高。中央和地方各级政府都规定了明确的最低保养标准，按照标准来分配预算，各地大多能落实。
养护工程包括了预防养护、修复养护、应急性养护和专项养护等，资金需求量较大，考验财政资金能否足额保障，比如一些道路开裂，需要大规模的养护改造就可能受到资金限制，即使是在相对富裕的长三角省份，一些县市近两年财政运行处于紧平衡状态，养护工程的财政保障存在很大挑战。
南方周末：所以说，农村公路养护既有日常养护，也有工程性养护，这会比重建改造的成本更低吗？
高琳：总体来说，公路养护成本是明显低于建设成本的，准确的数字则需要专业技术力量的测算。目前有一些数据可以初步说明，例如，刚刚发布的《新时代的中国农村公路发展》白皮书披露了一组数据，十年来，我国农村公路建设累计投资4.3万亿元，养护累计投入1.1万亿元，建设和养护的资金比例大约是4:1，不同地区会有差异。当然，实际的资金投入不一定反映了真实的建设成本和养护成本。
我想强调的是，公路的建设、养护及改造的成本是环环相扣的，前期建设质量高，养护成本和改造成本就低，如果前期建设质量不过关，养护和改造成本自然就高。与此同时，也要实施科学养护，世界银行等机构的研究发现，在基础设施的生命周期中，日常预防性养护费用最小，但效益却是最高的，因为忽视或拖延日常养护会导致后期的应急修护、修复改造成本数倍乃至十倍的上升，而且重建概率也大大增加。
南方周末：目前，农村公路养护市场化发展状况如何？
高琳：农村公路养护市场化是指地方政府将农村公路养护业务，通过招投标等方式发包给专业化的养护公司来做，但资金仍由财政支付，区别于以前交通运输局的自养模式。我前面讲到的日常养护和养护工程两类养护都可以通过市场化方式解决。
根据我们在长三角省份的部分县市调研来看，对于日常养护，外包模式的企业人力成本高于交通运输局自养模式下的人力成本，但养护质量提升并不大。一些地方的交通运输局人士透露，养护工程类项目虽能降低约10%-20%的成本，但灵活性不足，遇到一些自然灾害带来的公路应急修复工作，企业往往难以及时响应。因此，总体来看，目前农村公路养护市场化的降本增效优势不明显，这个市场仍需培育壮大。
南方周末：农村公路养护市场成熟度低，应该也是行业本身利润空间有限，项目只依赖于财政付费，也很难从中产生收益。
高琳：这些问题确实是阻碍农村公路养护市场化发展的原因之一。其次是农村公路养护的业务量相对较小，承包公路养护业务的企业鱼龙混杂，没有形成一定的准入门槛和验收质量评价标准。
然而从长远来看，我国农村公路建设已渐趋饱和，正在步入建养并重阶段，未来再进入到养护为主的阶段，公路养护市场体量一定会显著扩张。在这个过程中，企业承接的业务量随之增加，有利于发挥规模经济效益，加上企业间的良性竞争，有利于降低养护成本、提升养护质量，也有助于降低地方政府养路的财政负担。
南方周末：对于解决农村公路养护资金困境，你认为目前有哪些行之有效的办法？
高琳：解决养护困境主要还得从资金供给层面入手。
首先，拓宽养护资金来源，国家要尽快出台政策将新能源车纳入公路建设养护的责任承担体系。可以考虑将车辆根据不同公路功能、车辆类型和排放水平等合理设置差异化的燃油税税率，进一步加强燃油税征收监管，提高税收数字化水平，加大对偷逃漏税行为的查处力度。
其次，地方政府要转变传统养护观念，不能等道路出了故障才养护，要坚持“好路优先”和“预防性养护优先”，优化养护资金使用去向，提高养护资金综合效益。交通部门还要加强公路安全隐患排查，加强水毁及应急抢修，配足资金或建立储备基金。欠发达地区的农村公路养护，中央要继续加大转移支付支持力度，更加科学测算各地的养护资金需求。
最后，加强养护资金财政管理，特别是要加强数字化管理，比如为每一条农村公路建立健康档案，真正做到根据路况变化来配置养护资金，完善养护资金分配与养护资金使用绩效评价的挂钩机制，激励各级政府用好公路养护资金。