全球卫生规范的争论与互动
作者：Arush Lal, 伦敦政治经济学院卫生政策系博士生；Justin Parkhurst, 伦敦政治经济学院卫生政策系全球卫生政策副教授兼系主任；Clare Wenham, 伦敦政治经济学院全球卫生政策助理教授。
来源：Arush Lal, Justin Parkhurst and Clare Wenham, “(Re) constructing Global Health Security and Universal Health Coverage: Norm Contestation and Interaction, ” International Affairs, Vol. 100, No. 6, 2024, pp. 2599-2622.
导读
鉴于规范对推动政策目标、战略和治理安排的影响，其作用在国际关系中受到越来越多的关注。规范可以被定义为涵盖一系列共同价值观、组织原则和标准化程序的概念或思想。然而，规范很少孤立存在。相反，它们与其他多种规范一起发展，其中许多规范可能被视为互补或对立的。因此，了解规范如何相互作用为政策和实践提供了重要的见解。
规范已成为国际卫生合作的强大驱动力。其中，世界卫生组织（WHO）等政府间组织成为各国塑造全球卫生规范的主要场所。可以说，该领域最具广泛影响力的两个规范是全球卫生安全（GHS）和全民健康覆盖（UHC）。WHO将GHS定义为将突发公共卫生事件威胁降至最低所需的活动，将UHC定义为确保所有人在没有经济困难的基础上都能获得全方位的卫生服务。这两个相对不同但又内在相互关联的规范的共同制定为分析规范在国际舞台上如何演变提供了一个独特的背景。
由于核心方法存在根本差异，GHS和UHC传统上被理解为不同的政策领域。然而，将这些规范视为相互对立的可能会导致战略冲突、资金结构脱节和治理安排不同，从而加剧健康结果的差异。在新冠大流行等卫生紧急情况下，由碎片化造成的难以根除的差距尤其有害。全球卫生行动者越来越多地试图在原则和实践上使GHS和UHC保持一致。世卫组织总干事谭德塞将GHS和UHC描述为“同一枚硬币的两面”。
本文通过追溯GHS和UHC的规范基础如何随着时间的推移而被（重新）构建（随着它们一起发展），并为整合GHS和UHC的努力提供参考。利用“规范生命周期（Norm’s Lifecycle）”模型，作者以话语分析的方式研究重大危机和国际协议之后的主要全球卫生文本，以揭示两种规范及其基本话语和核心功能如何通过反复的争论和互动相互转化。本文认为GHS和UHC不是独立的静态概念，而是共同发展并且显著相互影响的“过程”。
概念化规范演变
Finnemore和Sikkink提出了一个三阶段的“规范生命周期”模型，以帮助识别国际规范发展中的模式。他们的模型已广泛应用于全球健康分析。首先，规范源自有影响力的倡导者，通常通过出于自身利益或观念承诺的说服而产生（规范兴起）。其次，规范在大量行为者中获得认可（临界点/“倾斜点”），然后传播到国际社会，通常通过国家和政府间组织的社会化来确保合法性（规范普及）。最后，规范通过全球政策被广泛嵌入，通常通过制度化来确保遵守（规范内化）。这个框架强调了这样一种观点，即“规范不是凭空而来的，而是由行为者积极建立的”。
制定规范的过程本质上是战略性的——无论是由深思熟虑的选择驱动还是由情境事件塑造。因此，“规范生命周期”模型的传统应用受到了挑战，一些人认为，如果没有“客观”的规范定义，那么相应的规范框架可能同样主观且短暂。这表明，即使在规范及其基本特征在表面上“出现”之后，它们也可能被（重新）构建。
因此，传统的“规范生命周期”模型可能难以捕捉到规范内部和规范之间的争议空间，或者可能无法充分应对许多看似“既定”的规范所具有的定义可塑性和不断变化的状态。因此，最近的学术研究批评了规范生命周期的某些要素，尤其是规范内容在发展阶段保持不变的假设，通过将规范视为动态的“过程”而不是固定的概念来更好地捕捉细微的变化。规范一旦构建就不一定是稳定的，而是由内部争议和外部冲突塑造的。
方法
本文专门研究了GHS和UHC规范在国际协议和备受关注的卫生紧急情况下是如何（重新）构建的，以了解反复的互动和争论如何影响后续的规范发展。虽然民间社会组织和其他非国家行为者在全球卫生话语中发挥着重要作用，但本文主要关注世卫组织和相关联合国机构。因此，它们的法律文本为探索规范变化提供了一个有用的切入点，作为各国编纂和表达全球规范的主要方法。
首先，本文通过详细描述GHS和UHC起源的社会背景来研究它们的出现。其次，本文追踪临界点（一个催化机会窗口，在此之后规范可能会受到青睐）和规范普及（大多数关键参与者之间的快速社会化），从“健康权”话语到日益制度化的规范。第三，本文探讨了在重大卫生紧急情况以及新的、更具综合性的GHS和UHC重建之后，后续的GHS和UHC规范是如何被广泛内化的。
新方法：将GHS和UHC规范理解为持续的过程
本文的分析通过研究GHS和UHC规范如何通过争论和互动进行（重新）构建，扩展了现有的解释。本文提出三个主要见解：（1) GHS和UHC规范的“内容”在不断发展，即使两者都经历了各自的规范生命周期；（2) GHS和UHC规范在共同发展过程中相互影响显著；（3) 近年来，GHS和UHC规范越来越多地以综合方式概念化。
本文的分析表明了Finnemore和Sikkink的规范生命周期模型的潜在局限性，该模型认为一旦达到临界点，规范就“稳定”了。Krook和True将规范概念化为“过程”，这或许可以解释两种规范如何从不同的政策领域演变为日益协同的机制——这一现象在国际关系中相对未被探索过。这尤其适用于本质上复杂的规范情况，如GHS和UHC——其中多种规范争夺影响力，在这种情况下，它们不是从紧张局势中脱颖而出成为替代或等级规范，而是相互适应以保持相关性。
不断发展的规范生命周期
重新审视GHS和UHC规范作为持续的过程，表明它们的生命周期和基本框架一直处于不断变化的状态，并且可能继续处于这种状态。虽然这并不否定规范发展的渐进阶段，但它表明规范发展更具流动性，以逆转、转变和进步的时期为标志。
本文的分析表明，GHS规范的内容一直在被不断重构，从国际卫生会议到冷战后，再到艾滋病毒和千年发展目标后垂直疾病计划的激增。今天，国际社会缺乏对《国际卫生条例（IHR）》的遵守以及在新冠大流行等卫生紧急情况下不断加剧的社会经济不平等预示着未来GHS规范的（重新）构建。正如文本所反映的那样，全球统一制度和全民健康覆盖规范内容的这些转变影响了国家行为和义务；演变仍在继续，表现为持续、微妙而深刻的变化。
研究结果表明，安全化是GHS规范出现的有利条件，而健康权是UHC规范出现的有利条件。这两种规范自各自的观念起源以来都得到了进一步发展，但正是由于它们的动态和迭代历史，它们才得以持续至今。因此，将 GHS 和 UHC 规范理解为不断发展的过程有助于：（1）颠覆 GHS 和 UHC 的规范发展遵循线性路径的观点，（2）将 GHS 和 UHC 既描述为规范本身，也描述为塑造其他（重新）构建的规范（和相应制度）的手段，（3）表明在重大国际协议和健康危机后观察到的反复出现的模式可能会持续影响 GHS 和 UHC 未来的转变。
相互促进的融合
“规范作为过程”的方法有助于揭示 GHS 和 UHC 规范如何通过综合话语和核心功能继续构建。本文追踪了GHS文件（例如世卫组织卫生紧急报告）中UHC规范的传播以及UHC文件中 GHS 规范的传播。由于后千年发展目标议程，GHS和UHC作为相互加强的规范的定位得到了加强。展望未来，由于GHS和UHC规范制度的构成和概念不同，调和它们之间的根本差异仍然面临挑战。我们的分析表明，GHS 规范植根于往往受外交政策圈青睐的安全化方法，更适合通过国际立法实施。同时，UHC规范植根于人权，主要被视为国内问题，需要根据当地情况进行干预。这导致了认识论和本体论界在GHS和UHC概念化方式以及两者实施方式上的分歧。
对更广泛的国际关系理论的启示
本文表明，规范是动态的——不仅在时间意义上，而且在规范发展是响应内部和外部因素的意义上。事实上，规范是通过相互争论和相互作用而发展起来的。本文表明，不同的参与者推动规范协调的努力是有价值的（尽管原因不一定相同），因为承认规范整合的战略目的，即当两个强大的规范共同进化时，它们各自共同产生更大的稳定性。它还指出了互动规范制度的重要性，并提出，一旦达到规范整合的临界点，对这种相互关联方法的期望可能会自我实现。因此，新出现的规范可能不会简单地取代“旧”规范。相反，规范（重新）构建的动态过程可能会促成更微妙的立场。
本文的研究结果也对其他领域具有启示意义，它们看到了将不同的规范立场整合在一起的机会，而不是将不同的框架视为零和博弈。了解这一做法的政治和实际可行性，全球治理体系中的多个议题都可以从中受益，特别是面临相互关联挑战的领域，包括气候变化、冲突解决、人权、经济不平等、人道主义危机和核不扩散。每个领域的政策制定者和倡导者都可以通过推动其规范立场与提供新战略优势的立场之间加强互动而受益，以确保在资源限制日益增加和政策重点不断波动的情况下相互加强。
结论
通过追溯其起源，从安全化和健康权框架到随后在重大国际协议和危机之后的发展，本文提出GHS和UHC规范是不断发展、紧密相连和日益融合的。本文认为，这两项规范在相互塑造后进行了反复（重新）构建，随后为国家和非国家行为者共同开展公共卫生工作制定了新的义务。本文为全球卫生和国际关系提供了更广泛的概念贡献，对这两项规范进行了仔细的谱系分析，不仅涵盖了它们被援引的地点和时间，还涵盖了这代表其内容转变的方式。
本文阐述了多种规范如何在动态的相互作用中竞争，不断影响和重塑彼此，为预测面对新的、相互关联的挑战时的规范发展提供了重要见解。通过加深我们对两种强大规范（每种规范都嵌入不同但重叠的制度中）如何不可避免地参与到由于接近性和政治因素而产生的复杂的规范争论和互动过程的理解，本研究使我们能够设想一种更具建设性的规范变革途径——不会导致任何一种规范最终过时，而是通过战略整合实现（重新）构建的规范的协调和弹性。从这项工作中获得的经验教训不仅有助于国际规范理论的学术讨论，而且为在不断变化的规范环境中应对全球卫生治理和其他外交政策领域的复杂性的实践者提供了实用意义。
译者：吴谨轩，国政学人编译员，曼彻斯特大学政治学专业博士生。
校对 | 张倍祯 吴文博
审核 | 李源