中国式现代化 | 开发区高质量发展的三大治理策略

原文 ：《开发区高质量发展的三大治理策略》

作者 | 华侨大学政治与公共管理学院讲师    钟本章

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通过对一系列已实现高质量发展目标的先进开发区的观察，会发现建构优良营商环境是其重要的治理策略之一。尽管不同开发区在具体实践中会有形形色色不同的政策表达和政策工具，但归根结底，都是在建设一套致力于降低营商主体交易成本的制度安排。这既是为了吸引营商主体，又是为了发展营商主体。毕竟所谓开发区的高质量发展，本质上其实是身处当中的营商主体的高质量发展。在这个意义上，通过建构有别于其他区域的优良营商环境，一方面有助于直接吸引高质量营商主体前来，另一方面也有助于推动开发区原有的营商主体往高质量方向发展，这二者都将带领开发区走上高质量发展之路。

具体来说，建构优良营商环境的核心要义就是“做服务”，即通过方方面面、无微不至的贴心服务让营商主体能够尽量免除后顾之忧，从而专注业务发展。目前各大先进开发区都在比拼速度和精度的“一门式”“一站式”政务服务集成系统，还有些开发区存在颇具特色的服务供给，如广州开发区探索的“上管老，中管青，下管小”的人才服务工程。通过“做服务”，开发区能切实为营商主体在开发区内的经营提供帮助，不仅相当于降低经营成本，使其在同行竞争中更有机会脱颖而出，而且还会在日积月累中形成品牌效应——既会让一些营商主体产生“回头客”思维，随着企业发展壮大不断追加投资，在开发区布局更完整的经营链条，又会让营商主体间口口相传，使一些分属产业链不同位置的合作伙伴关系相继在开发区范围内落地，从而令表征区域经济高质量发展的产业集群形态逐步出现。所以，从总体上看，建构优良营商环境能够在不同层次上为开发区实现高质量发展助力。

除建构优良营商环境外，实施有效产业政策也是开发区实现高质量发展的另一重要治理策略。产业政策的系统阐发，源于东亚发展型国家的理论脉络。而产业政策的实施，主要指在国家力量的介入下，通过选取有前景的特定产业甚至企业，凭借奖励、补贴等一系列政策手段扭曲市场价格，进而扶植目标产业发展的过程。虽然发展型国家的产业政策目标往往是全国范围内的，但这种治理策略完全可以移植被到更小尺度的开发区产业治理实践中。事实上，我国走向高质量发展水平的先进开发区，基本都是运用产业政策的行家。

如果说建构优良营商环境相当于变相节约营商主体的经营成本，那么实施产业政策则更进一步，其能为营商主体提供实实在在的利好，所以吸引和助推效果更为明显。但又有所不同的是，建构优良营商环境在开发区范围内一般是普惠性质的，而实施产业政策则具有特定范围，因此后者的方向性极为关键。具体到中国的先进开发区，会发现其往往在这一方面表现较佳，而这正是衡量产业政策有效性的主要指标之一。在大方向上，有效的产业政策实施是在产业意义上保持聚焦而非分散，其具有两点意涵：第一，聚焦优势产业，出台相关产业政策持续助推，形成积累，而非在诸多产业中平均发力，面面俱到，或频繁改弦易辙；第二，形成空间上的“聚焦”，在产业集聚和产业集群等高质量产业组织形态理论的指引下，有意识地打造优势产业在空间上的集中和关联，使产业相关企业既能“百花齐放”，又能在产业上形成远超简单加总的合力。在小方向上，有效的产业政策实施要求拥有一套对微观企业的科学合理的评估机制。因为对市场的扭曲往往伴随着市场“荫庇”的丧失，一些诸如骗奖、骗补等恶性行为的发生，同样会蚕食产业政策有效性，故如何识别进门企业的可靠与否，无疑也深刻影响着产业政策实施的效果。

除此之外，衡量产业政策有效性的另一主要指标，是对产业政策工具的运用程度。先进开发区对产业政策工具的运用极为灵活且多样。归根结底，产业政策的核心要义是“扶”，即开发区通过提供实实在在的物质利益，扶持营商主体以更大的优势参与市场竞争。先进开发区往往不拘泥于特定的形式或内容，而是针对目标产业甚至企业的实际需求，量身打造，以提升吸引力或效果。正因如此，我们在先进开发区的实践中，常常会看到一些脱离一般产业政策的举措，在某些“一事一议”的重大项目上尤甚，但实际上仍属产业政策的范畴。此外，先进开发区所采用的产业政策工具往往多管齐下，根据细分政策目标，选择更适配的工具形式，从而使整体的产业政策工具包更加丰富多彩且施政精准。

尽管有研究发现，中国绝大多数开发区都采用管委会体制，只有极少数开发区以国企或国资背景的企业为治理主体，但开发区管委往往也会搭配一定规模的区属国企予以辅助，足见其重要性。此处的区属国企指开发区可直接介入或控制的国企，不一定单指隶属于开发区之下的国有企业，有些由上一层级设立但与开发区管委会统合运作的国企均属此列。不过，虽然区属国企在中国开发区广泛存在，但并非所有开发区都能充分发挥其产业治理功能，这也构成先进开发区与后进开发区之间的区别。

总体上，先进开发区在其产业治理实践中能够非常灵活地运用区属国企。得益于国有企业介于国家力量与市场力量之间的双重身份属性，使得区属国企在很多国家力量无法触及到的场合，以及市场力量不愿意进入的场合，都能起到不可替代的作用。开发区是一个主要与市场主体打交道的场域，这更令区属国企所能发挥的效用达到极致化。从区属国企的国家一端属性来看，作为国家开办的企业，其需要在很多于私无利但于公有益的时刻冲在前列，扮演一个身先士卒的角色。在拓荒建设“啃硬骨头”的时候，在招引大项目兑现承诺的时候，在发展新兴产业方向缺乏资本注入的时候……无一不需要区属国企挺身而出，否则单纯依靠国家力量或市场力量都难以推动。而从区属国企的市场一端属性来看，其所拥有的市场主体身份，让开发区治理主体的很多精妙构思拥有更多的实现渠道，而不会囿于国家身份之困，使得难以施展拳脚。正是因为先进开发区对区属国企的运用多种多样，所以现在很多先进开发区的区属国企，也慢慢呈现出职能化的格局，成立不同的区属国企各司其职：既有“条”状的职能性划分，如建设、金融、文化、教育、人才等；又有“块”状的地域性划分，以开发区中的特定区域板块为主。可见区属国企在先进开发区治理“工具箱”中的分量。

三大治理策略几乎在不同先进开发区中都有所体现，具有相当的普遍性和重要性意涵。由此，后进开发区可在审视自身现状的基础上，对照上述三大治理策略查漏缺补，反思治理实践中尚存的不足，在今后的工作中先补缺、再优化，从而为继续追求高质量发展提供助力。