安理会成立之初只是为了应对主权国家之间的战争，但其工作范畴却越扩越大。 sda-ats

根据《联合国宪章》，联合国安全理事会负有“维护国际和平与安全的首要责任”，但面对现实冲突，它的脚步总被羁绊；要改革，也举步维艰。这里我们来解释一下原因，而瑞士又可以做些什么。

安理会是如何运行的？

安理会运作得很是吃力，因为它是按照“列强”角力的结果运行的。苏联解体后，各成员国之间确实有段时间合作紧密，那主要是因为俄罗斯被削弱了实力，而中国正积极融入世界经济。

如今形势已发生逆转。中国已成长为世界强国，俄罗斯正试图重建如苏联般的权力王国。其他大国如巴西、尼日利亚、南非和印度也都希望可以独当一面。

安理会共有15个理事国。其中5个二战胜利者-美国、英国、法国、中国和苏联/俄罗斯，为常任理事国，可以凭否决票拒绝决议的通过。

联合国大会每2年按照区域分配原则选出(2个来自亚洲、2个来自拉美、3个来自非洲、2个来西欧、1个来自前东欧国家)10个非常任理事国。

1946年1月17日，联合国安理会第一次会议在伦敦召开。与会的有联合国代表、波兰、俄罗斯、英国、美国、澳大利亚、巴西、中国、埃及、法国、墨西哥与荷兰。 KEYSTONE

安理会的决定，通常被称之为“决议”，如获得多数票-9票同意，且常任理事国(5常)并无异议，即获通过。至于“程序中”的决议则5常的否决无效。

成员国有遵从决议的义务，但只要不是依据联合国宪章第7章出台的强制性措施，则无需承担责任。只有出台强制措施，各国才能派出“蓝盔军”，也就是出动联合国维和部队；又或者实施封锁，制裁某些国家、企业或个人(如贸易禁运、账户冻结和护照禁用)，这些都是强制执行的，瑞士要自动履行。

问题出在哪里？

安理会并不是时时处处受阻，难以运转。对于日程上的近50个议题，大部分都已形成决议，例如今年在面对阿富汗和苏丹的局面时，都作出了反应。

但是如果大国的利益直接受到了影响，则会利用否决权(或否决威胁)让决议落空，或改变安理会的立场。这方面现成的例子就有俄罗斯入侵乌克兰、以色列在加沙地带的行动，以及中国针对穆斯林平民和美国军事基地关塔那摩的非法关押等问题。

这些都存在于安理会的视觉死角，而目前这类议题的数量还在增多。现有的许多和平任务授权书在延期时都会面临争议，或直接被否决权废掉。

像“和平、女性、安全”第1325号决议这样的成功之作，将“女性推进和平”这样的议题长期置于安理会的议事日程上，如今是难以想象的。还有大规模地派遣蓝盔军，就像冷战后对非洲那样，现在也不可能了。

Keystone

在安理会的运行过程中，到处都充斥着这种对于合作的不信任与不满情绪。发言的代表和代表团成员的合法性经常遭到质疑，与乌克兰相关的议题变成了“以眼还眼、以牙还牙”的闹剧。在安理会中只要西方国家就战事确定一项开会日程，俄罗斯马上会针对西方向基辅输送武器组织另一场会议。

这浪费了大量宝贵的会议时间(安理会每年约有800场会议)，并透支了每月更换一次的轮值主席的精力。瑞士就于今年10月第二次当选轮值主席，因此深知个中甘苦。

一些小伎俩往往通过“缺席”这种程序惯例而取得成功。毕竟安理会的议事规则都只是“暂行的”，这既给了精心布局、即兴行动以空间，也给阴谋诡计提供了不少回旋余地。

种种这些经年累计下来的“实证策略”，都于2017年被收录于“主席说明”(presidential note，第507号)。

安理会在另一方面却运转良好，但这又构成了新的问题：没有任何法律手段能够制约它的封锁令。谁要是因为安理会的某项决议而失去了银行账户的使用权、外国签证，那么他完全没有维护自己法律权益的可能。

在制裁基地组织/伊斯兰国时，安理会设立了一个监察机构，对制裁案进行检验，并在必要时提出建议。至于其他的14个制裁制度，则只能向联合国秘书处的“协调人”投诉，但往往无功而返、淹没在官僚主义的浩瀚纸海中。

建议进行哪些改革？

最紧迫的2项改革是针对安理会的组成和5常否决权的。安理会的组成基本延续了二战后的格局，当时的战败国德国、日本被排除在外，而许多现在的主权国家当时还只是欧洲的殖民地。

安理会应该代表的是当今的世界格局，但如何才能代表，则是盘桓、讨论了近40年的议题，针对否决权的议题也是如此。要想改动这2点都需要修改联合国宪章，也就是说需要2/3的国家作出决议、并通过，还要得到5常的首肯。

而这根本不可能。所以法国和许多其他国家，这其中也包括瑞士建议理事国能够自愿地自我限制：当议案与种族灭绝、战争罪行和反人类罪行有关时，5常应自愿放弃否决权。

一系列的改革草案都是为了在“工作方法”上作出重大改变，安理会应该向其他国家开放。

安理会的理事国应该向其他国家进行详细地情况通报，更多地听取“平民社会”的意见，更多地照顾到那些受安理会决议波及的人，特别是给反封锁令提供上诉可能。

瑞士的角色

近20年来瑞士一直致力于推动安理会“工作方法的改革”。2005 年“世界峰会”后，它与列支敦士登、约旦、新加坡和哥斯达黎加组成了“小五国”(Small Five)，并在联合国大会中为了相关决议的通过而努力。

虽然该议案获得不少支持，但巨大阻力却来自三巨头(美国、俄罗斯和中国)，其草案甚至未进入投票程序。此外还有27个国家组成的小国集团(ACT，accountability，coherence，transparency)，同“小五国”一样为了同一目标而奋斗。

瑞士也积极参与其中。对工作方法进行改革是瑞士在安理会的4项重点工作之一。

进展如何？机会如何？

自1945年起，联合国宪章已进行过5次补充修改，但就当今局势来看几乎不会再有改动。如果想针对制裁有更好的申诉可能，那么就要看能否在当地迂回前进。

对制裁基地组织和伊斯兰国支持者的监察授权书于2024 年6月到期，美国负责就此协调、更新。马耳他正在就其余14个制裁制度协调人的责任清单进行重新梳理。

但就“工作方法”的改革来说，与其说取得了进步，倒不如说是倒退。平民社会的声音越来越难以听到，安理会新的、与“对话”、“互动”有关的工作形式，经常被否定。

日本还在完善“507主席说明”，其目标是到年底达成一致。它一方面要将已达成的目标规范下来；另一方面又增添了技术上的改进。例如在官方沟通中允许使用网络传递讯息以代替传真。

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