CAFI译文 | 美国国家普惠金融战略（3）

中国普惠金融研究院

2024-11-28 15:30发布于北京

National Strategy for Financial Inclusion in the United States

美国国家普惠金融战略

Fostering Financial Access,

Resilience,and Well-Being for All

促进所有人的金融可得性、

金融韧性和金融健康

普惠金融优先目标和建议

本战略包括五个优先目标及相关建议，为单一主体行动和多部门合作在推动普惠金融方面明确了可行的、有影响力的机会。

倾听公众的声音

财政部制定本战略的目标是最大限度地提高其对公共、私营和非营利部门利益相关者的价值和可获得性。财政部通过内部研究，以及与专家、社区领导、产业部门及其他联邦机构的广泛外部互动来收集信息。财政部共举办了30多场会议，与130多个组织会面，并通过公共信息征询请求，收到了超过1,100页的公众评论。本战略还借鉴了财政部以往工作中的发现和建议，包括总统金融能力咨询委员会和总统青年美国人金融能力咨询委员会的以往报告。

1. 促进满足消费者需求的交易账户的获取

美国消费者要有可靠的渠道来获取交易账户，以安全管理其金融交易和储蓄。

在保险保障的存款机构开设交易账户，为消费者提供了一种安全、便捷且通常经济实惠的方式来存储、发送和接收资金。交易账户建立了消费者与金融机构之间的关系，有助于其获取其他金融服务，包括信贷。扩大交易账户的获取，能够帮助消费者高效、安全地进行金融管理，从而促进金融韧性和金融健康。

最新的2021年联邦存款保险公司（FDIC）未开户和开户不足家庭全国调查发现，估计有4.5%或590万个美国家庭是“未开户的”，即家庭中没有人在银行或信用合作社拥有支票或储蓄账户。银行账户拥有率在不同家庭人口特征（如种族、收入、性别和残疾状况）之间存在显著差异。根据FDIC的调查数据，2021年仅有2.1%的白人家庭没有银行账户，而11.3%的黑人家庭、6.9%的美洲印第安人或阿拉斯加原住民家庭，以及9.3%的拉丁裔家庭没有账户。对于有残疾的适龄家庭，2021年没有银行账户的比例为14.8%，远高于没有残疾的适龄家庭的3.7%。

家庭可能面临各种银行开户的障碍，包括开设和维持账户的困难，以及最低余额要求和银行收费结构令人难以理解。银行账户的其他方面也可能构成普惠金融的障碍。例如，缺乏实时支付能力，对于现金流紧张且无法等待结算时间延迟的消费者来说可能是个问题，这可能导致他们因延迟支付而产生罚款和滞纳费用。不同群体之间银行账户拥有率的差异不仅反映了家庭收入与银行账户使用之间的关系，还反映了历史性排斥、社区不信任以及特定人群面临的障碍，包括机构风险管理举措、银行网点位置的可触达性、宽带和数字技术的获取以及语言服务的可获得性。

进一步实现目标的建议1

1.1 政策制定者应利用政府付款的机会，帮助消费者开设交易账户。

拥有资金来源是成为银行客户的重要催化剂。当消费者开始新工作、获得退税或收到政府付款时，这些场合是（特别是对于未开户人群来说）开设交易账户的理想时机。

这种推动普惠金融的方法在COVID-19疫情期间用于增加银行账户拥有率。当联邦政府授权向家庭发放经济影响补贴时，没有在国税局备案银行账户信息的消费者，包括一些经济上最脆弱的人，不得不等待纸质支票的到来，而不是更快捷、更安全的直接存款。为了在未来减少这些摩擦，并确保消费者拥有安全的方式来存储和管理他们的政府付款，联邦存款保险公司（FDIC）与金融赋权基金的Bank On计划、银行业合作伙伴以及国税局合作，帮助消费者开设免费或低成本的交易账户。FDIC的数据表明，这些努力取得了成功。近一半（44.8%）最近开户的家庭在收到政府福利支付后，表示该项支付是开设账户的促成因素，这相当于约190万个家庭。

为了在这些成功的基础上更进一步，财政部致力于与联邦、州、地方政府以及金融素养和教育委员会展开合作，以明确政府可以利用哪些政府支付机会来帮助消费者开设账户。例如，政府机构可以将银行开户计划纳入前囚犯的再入计划（reentry programs）中，使用他们的监狱账户余额和其他可以预先存入交易账户的资金。其他政府机构可以用于帮助消费者开设银行账户的支付来源包括：联邦紧急事务管理局（FEMA）在灾害声明后发放的援助计划；财政部的财政服务局代表相关机构发放的老年人、幸存者和残疾人保险（OASDI）和补充社会保障收入支付，或如儿童税收抵免的可退税税收抵免；以及美国卫生与公众服务部（HHS）难民安置办公室（ORR）的难民现金援助和志愿机构配对赠款。

为充分利用这些接触点，政府机构可以向消费者提供有关提升金融能力的信息，包括有关FDIC存款保险的优势和选择账户时应关注的关键特征信息；开发或探索与直接服务联邦支付消费者的金融机构或社区组织的公共合作伙伴关系；或探索其他措施，以增加政府受益人获得银行账户的机会。

1.2 金融机构应提升其交易账户产品的可得性和包容性。

提升交易账户的可得性和包容性可以增加开户和使用率，建立对金融体系的长期信任，并改善普惠金融。为了促进这些目标，金融机构应优先提供具有促进包容性特征的交易账户产品，这些特征比如经济实惠、安全性和语言的可读性。政府、非营利组织和私营部门应继续在Bank On倡议下合作，这是一个全国性倡议，旨在鼓励银行和信用合作社供应交易账户，以消除阻碍个人开户的传统障碍，如高额费用、透支费用和最低余额要求。

除了提供经济实惠的账户外，金融机构还应通过满足社区的多元化需求来提高交易账户的可得性和包容性。例如，尚未这样做的金融机构应探索通过配备双语客服、翻译服务和多语种书面材料等举措，与英语能力有限的客户建立和维护关系。为了更好地服务于拉丁裔、亚裔美国人以及夏威夷原住民/太平洋岛民（AANHPI）社区等多样化的消费者需求，金融机构应考虑与社区组织合作，提供翻译服务，以建立信任并赋能消费者在充分知情的情况下做出金融决策。此外，对于需要账户管理支持的个人，启用仅可读访问功能（允许受信任的第三方监控账户）可以显著改善他们使用金融体系的体验，并防止金融剥削。

金融机构也可以通过其账户开立和关闭政策以及客户沟通协议，在符合法规的情况下促进普惠金融。一些机构的开户政策（包括用于验证客户身份的限制性方法）可能会限制某些消费者获得账户的机会。例如，要求申请人持有州签发的身份证件（如驾照）的机构可能会排斥那些难以获得或持有州签发身份证件，但可以使用其他符合监管要求的身份证明文件的消费者。此类政策对某些消费者的影响尤为显著，包括犯罪受害者和家庭暴力幸存者、无家可归者、司法系统相关人员、移民和难民，或跨性别和非二元性别消费者。一些金融机构通过接受市政身份证、领事馆身份证、学生身份证、身份认证信函或其他方法，为身份验证提供了额外的途径，这些途径可能更有效地服务于这些消费者。数字身份识别工具通过便捷的客户身份验证来帮助消费者开立账户,也可能被用来推动普惠金融。这些工具包括开发和实施安全、隐私保护和基于同意的数字身份解决方案，如州级移动驾照和其他具有适当保证级别的政府签发数字身份凭证。

金融机构应审查其账户开立和关闭政策，包括客户识别和验证要求，以确保其基于适当的风险，而不会不必要地限制服务不足社区对金融服务的可得性。此外，金融机构应审查其客户沟通协议，并考虑增加对曾拒绝或关闭账户客户的支持机会，以符合适用的法律法规。例如，一些消费者可能需要在资格审核时获得适当的身份证明文件的指导和支持。

财政部收到了一些团体的意见，涉及金融机构可能因不当的风险评估而未开设账户或终止与其社区成员的关系，或“去风险化”行为。这些社区包括穆斯林和阿拉伯裔美国人以及司法系统相关人士。去风险化行为可能损害普惠金融，并削弱反洗钱/打击恐怖主义融资的保护措施，因为它阻止部分人群在受监管的金融部门中开立或维持银行账户或使用其他金融产品。这些行为还可能给客户带来显著的不便和成本，包括失去支付日常开销或账单的资金、业务或个人交易中断，以及缺乏必要的金融服务的获取。联邦机构应继续监测和研究潜在的去风险化行为，并保持对相关消费者保护措施的严格执行。这些机构还应关注数字技术的发展，以更好地识别消费者并研究其对账户开立和普惠金融的影响。

1.3 政策制定者应继续推动即时支付。金融机构应考虑提供即时支付，以加快消费者的结算时间。

更快的资金获取可以帮助减少对高成本替代方案的依赖，如发薪日贷款和透支，并通过增强消费者对现金流的控制力来赋予他们更多的自主权。政府应继续通过推动即时支付计划（包括对公共支付基础设施的战略性投资）来促进普惠金融。美联储在2023年7月推出了FedNow服务，这是一项实时支付服务，旨在使美国各地的金融机构能够实现即时支付处理。个人和企业通过这些参与FedNow的金融机构，可以在全天候、每周七天内实现资金的秒级发送和接收。

财政部在支持联邦机构和客户方面采取了积极主动的措施，通过识别和部署新兴技术和能力。作为FedNow服务的早期采纳者，财政部致力于推广即时支付的使用，并将继续确定需要更快资金获取的关键应用场景。

除了联邦的计划，金融机构应考虑为消费者提供即时支付服务。FedNow服务的推出为金融机构在即时支付服务中创新和竞争创造了新机会，补充了现有由The Clearing House（TCH）运营的私营部门支付网络，该网络已与雇主合作，通过实时支付（RTPTM）网络即时提供工资获取服务。

1.4政策制定者应制定并实施策略，以支持线下银行服务受限的社区及依赖现金的社区。

政府应投资于基础设施，使那些获取线下银行服务有限的地区居民能够获取金融产品和服务。可靠的互联网服务可以将消费者连接到数字金融产品和服务，如移动银行应用程序和在线金融平台。尽管宽带接入有所增加，但许多美国人仍然缺乏家庭网络连接，特别是低收入人群、部分农村地区的居民、老年人以及有色人种社区。通过《美国救援计划法》和《两党基础设施法》设立的项目，可以通过对宽带基础设施的投资来增加对数字金融产品和服务的可得性。例如，“宽带平等接入和部署计划”向各州、领地和部落政府分配了424.5亿美元，用于高速互联网的部署。

政府和金融服务供应方还应考虑为那些缺乏线下服务、没有移动或互联网访问、或偏好线下银行服务的消费者提供创新性的金融服务。虽然扩展对金融产品和服务的数字可得性可以成为扩大服务覆盖面的有效策略，但某些服务（如存取现金）通常仍需要物理访问。缺乏实体网点会对低收入家庭、农村地区居民和有残疾的人士带来重大挑战，他们也可能严重依赖现金交易或其他线下服务。

例如，一些银行正在通过移动银行分支计划为农村社区提供服务。该计划使银行可以使用“银行巴士”亲自为难以触达的人群（如农村阿米什和门诺派社区）提供服务。这些努力可以通过建立个人关系，以及增强机构对所服务社区的理解来帮助构建信任。

政策制定者和研究人员应继续研究银行荒地的增长及其成因，包括银行合并，并制定有效策略，确保社区能够持续获得金融服务。政府还应研究如何利用公共或社区基础设施来维护或扩大这些社区的线下服务，包括与社区组织和金融机构之间开展合作。

部落和原住民社区的普惠金融

大多数部落土地上几乎没有实体金融机构，而部落社区由于电力或宽带接入的长期缺口，在获得数字金融服务方面面临着重大挑战。

此外，复杂的法律和其他联邦政策也加剧了在部落土地上获得资本的障碍。部落领导人报告称，某些金融机构对主权豁免、部落管辖权和信托土地的理解有限，这导致在向原住民社区提供服务（如保险、抵押贷款和信用产品）时存在犹豫。根据部落社区领导人的说法，金融机构有时会在申请产品或服务时要求部落政府放弃主权，这一要求削弱了部落政府及其公民的政治权力和权利。这成为获得信贷和潜在财富积累机会的重大障碍。

在保留地申请抵押贷款的部落成员比保留地以外的借款人更有可能获得高成本贷款，而这些高成本贷款的平均利率比其他附近贷款高出近两个百分点。Native American银行、信用合作社和社区发展金融机构（CDFIs）在弥补银行服务、贷款和金融教育方面的空缺方面发挥了重要作用。特别是Native CDFIs提供专门的教育和服务，以增强部落经济。

财政部已与其他机构合作向印第安国家提供了历史性支持，包括通过《美国救援计划法案》（ARP）和《通胀削减法案》（IRA）。这些支持包括向579个部落政府提供的200亿美元的州和地方财政恢复基金，这是向印第安国家提供的最大单笔联邦资金。ARP还根据财政部的州小企业信用计划（SSBCI）向部落分配了5亿美元，这是历史上针对部落政府的小企业融资的最大单次投资。IRA还建立了一种新的信贷交付机制，使部落政府首次能够利用清洁能源税收抵免。此外，财政部通过紧急资本投资计划对服务原住民的和原住民所有的CDFIs以及Native多股东存款机构进行了前所未有的2.34亿美元投资。随着这些历史性资本的可用性，仍有机会在印第安国家改进金融基础设施以及适当产品和服务的可用性。

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