（本文作者滕泰，万博新经济观察研究院院长；张海冰，万博新经济观察研究院副院长）
建设财政，与“吃饭财政”相区别，是指在政府财政开支中，用于基础设施建设的资金占据较大比重的财政模式，在中国的环境下，建设财政还包括财政资金用于工业产能的有关投资建设。在快速工业化和城镇化阶段存在着大量的基础设施、工业产能和居民住宅建设需求，因此在这个阶段实施建设财政必要的，出现阶段性的需求不足时，通过扩大投资来扩张需求也是合理的。但在快速工业化和城镇化阶段结束以后，随着完善的基础设施和充足的工业产能都已经建立起来，甚至有所过剩，继续实施建设财政必然会增加供给、加重总需求不足。在这样的阶段到来之后,建设财政也应当适时而退，尽快转向民生财政。
工业化、城镇化快速推进，建设财政功不可没
在世界主要工业化国家发展历程中，大规模的基础设施、工业产能和城市住宅建设，都是经济起飞的必要条件，对于国土面积辽阔的大陆国家来说，基础设施建设就更加重要。
比如，“马车时代”的运输效率和运输规模，如同欧亚大陆传统的“丝绸之路”上的驼队一样，甚至连运河的运输效率都比不上，更无法同海运的效率和规模相匹敌。据说1809时美国总统托马斯·杰弗逊所派的韦瑟 ·刘易斯（Meriwether Lewis）和威廉·克拉克（William Clark）从圣路易斯沿密西西比河到太平洋沿岸，花了一年半的时间。而一旦这些大陆国家解决了基础设施建设的问题，相对比较优势得以发挥，他们的经济发展就迅速超越了英国、西班牙等海洋国家，一个城市和地区的经济起飞原理也一样。
1850—1870年是美国铁路工业第一次高速发展的时期，1850年美国铁路长度为1.4万公里，1870年为8.6万公里，1900年为31万公里，占当时全球铁路总长的一半。第一次世界大战以前，美国投入铁路建设的资金大约占全国财富的1/10,5条铁路横贯大陆东西，到1913年，美国铁路总长度已达37.9万公里，比全欧洲铁路长度总和还多①。受益于铁路和铁路所带动的钢铁业、制造业的发展，美国的对外贸易结构从传统的棉花、木材等原材料出口国和工业制成品进口国，很快转变为钢铁、农机、电器等产品的出口国，1860-1914年美国出口额增加了7倍以上。
德国经济的崛起也离不开铁路等基础设施建设，1850—1870年之间，普鲁士投资的70%集中于铁路，1855—1909年德国铁路每年递增3.6%。得益于交通运输技术革命和对贸易地位的改变，德国的工业和外贸也迅速发展，一战前德国的钢铁产量达到1760万吨，高于英、法、俄三国产量的总和，德国在世界制造业中的份额达到14.8%，高于英国(13.6%），是法国的1.5倍（6.1%）。
同样道理，对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多、发展非常不平衡的国家来说，特定阶段压缩消费、增加储蓄用于基础设施、工业产能和居民住宅的建设，是工业化和城镇化的主要阶段能够在数十年的时间里完成的重要原因。从铁路建设来看，至1949年新中国成立前，全国铁路共有2.18万公里，到2023年，中国铁路营业总里程达到了15.9万公里，居世界第二，其中高速铁路营业里程为4.5万公里，稳居世界第一，复线率达到60.3%，电气化率达到75.2%。
从1978年到2023年，中国公路货运量增长了46倍，航空货运量增长了113倍，铁路货运量增长了3.6倍，水运货运增长了17倍。进出口总额增长了566倍，城镇化率从17.9%提升到66%，GDP增长了339倍，从全球排名第9跃升至排名第2，在创造上述巨大的经济奇迹的过程中， 中国的建设财政不仅起到了提供基础设施的作用，还挑起了弥补总需求不足的重担，对经济的平稳增长发挥着重要作用。
建设财政的退出步伐，影响经济增长动力结构升级
建设财政曾经是工业化和城镇化快速推进阶段各国的普遍选择，而随着工业化、城市化逐渐完成，通过财政投资建设基础设施、工业产能和居民住宅建设的需求逐渐下降，建设财政必然开始逐渐退出。适时完成建设财政的退出和向民生财政的转型，实际上也在推动经济增长需求侧的动力结构升级。如果建设财政转型迟滞，就可能导致财政投资过度，甚至出现“过度投资陷阱”。
以美国为例，在罗斯福新政和艾森豪威尔时期建设财政达到高峰，从肯尼迪政府时期逐渐开始转向民生财政。1956年，时任美国总统艾森豪威尔签署《国家州际与国防高速公路法案》，计划到1969年建设41000英里（约66000公里）州际公路，而实际修建了46876英里（约75000多公里），直到1993年才完工。这个计划是美国最后一个实际完成的大规模财政投资基础设施建设项目，自此以后美国的“建设财政”开始退出。从财政支出数据看，罗斯福新政、艾森豪威尔、克林顿、奥巴马执政期间的基建投资每年平均投资占首年GDP的比重分别为4%、0.56%、0.29%和0.08%②，美国建设财政退出的步伐十分明显。
1960年代肯尼迪政府主要通过减税政策来扩大消费和投资需求，肯尼迪遇刺后，约翰逊执政时期推出了“伟大社会”计划，将扩张性财政政策的开支方向大规模转向民生领域，推动国会在教育、医疗、住房、反贫困、民权和环境保护等诸多等领域通过相关法案，从1965-1969年，联邦政府用于社会保险、福利补助等计划的费用增加了65%，从535亿美元增加到866亿美元，其中援助穷人的各项社会福利开支增加了3/4左右③，从此美国的财政政策逐步完成了向民生财政的转型。
2000年前后，克林顿政府也曾通过了“信息高速公路计划”这样的新基建项目，但财政资金更多还是投向人力资源等民生领域。美国财政向民生转型的过程较为主动和顺畅，引领美国的总需求也向消费为主的结构转变，保证了美国经济增长的需求侧动力结构的顺利转型。
日本在工业化完成之后，向民生财政转型的过程出现了迟滞和反复，是日本陷入“过度投资陷阱”，出现“失去的二十年”的一个重要原因，这个教训是应当记取的。在经济起飞到高速增长阶段，日本也实施了大规模的“建设财政”，1956-1970年，日本政府投资占国民总支出的比重从7.3%上升至8%，用于道路、交通、港口等社会资本投资的“公共事业费”开支占一般会计支出的比重由1955年的14%上升至1970年的18%，同样侧重于道路、通信运输等基建领域的财政投融资与一般会计支出的比值从31%扩大到46%，表现出明显的“建设财政”特征。
从1960年代开始日本创设了国民养老金和国民健康保险制度，从财政支出结构来看，社会保障占比也从1955年的10%提升至1970年的14%，1973年日本又推出社会福利建设的诸多政策，被称为是“福利元年”，财政开支中用于基建产业的支出占比明显下滑，而用于社会福利、生活改善的支出明显增加④。
但是在1990年代泡沫经济破灭后，为了提振经济，日本政府在1991年以后扩大了基础设施、房地产等领域的投资规模，公共投资占总投资的比重从1990年代初的21%快速增长到1990年代中后期的30%，大量投资被用于既没有经济效益，也没有社会效益，更没有投资乘数效应的项目上，挤占了居民消费，造成日本经济一度长期低迷。当工业化、城镇化已经完成，总需求不足日益严重的情况下，日本政府没有认识到总需求结构的历史性变化，再次乞灵于建设财政，大量无效和低效投资浪费了巨大的财政资源，延缓了日本需求结构的升级和经济的复苏。
建设财政适时而退，中国需加快向民生财政转型
在工业化和城市化的后期，基础设施的维护、新产业所需要的新型基础设施，以及提升民生福利所需要的相关建设项目，还都需要一定规模的财政投资，但如果无视经济效益、社会效益、投资乘数、财政预算等因素，而是在决策惯性和利益支配下，持续依扩大投资，推迟向民生财政的转型进度，最终就会挤占居民消费，加剧结构性的总需求不足。因此，建设财政的规模不可能永远维持下去，而应当渐进式退出，甚至坚决果断退出，加快向民生财政转型。
从中国的情况来看，改革开放后长期对地方政府以经济增速作为主要考核指标，推动了地方政府的建设财政支出，70%归地方政府的土地出让金收入，专项债、以及地方政府平台公司的融资收入，都曾是地方扩大投资的主要财政来源。而中央政府为了稳增长而筹集资金也大部分用于扩大投资、化解地方债（间接支持地方扩大投资），进一步延缓了“建设财政”退出的步伐。
例如，2012年到2021年，中国民生财政支出的绝对额从4.56万亿元增长到9.75万亿元，总计增长了114%，与GDP增幅（114%）基本一致，但低于国家一般公共预算支出增幅（150%）。从民生财政在总财政支出占比看，这一时期，民生财政支出占财政支出的比重从36.17%逐步提高到39.69%⑤，而美日和欧盟国家一般都在70%以上。
从民生财政支出年度增长率来看，2012年左右曾达到20.33%，但此后逐年下降，到2021年只有2.36%。从民生财政占GDP的比重来看，在这段时间基本没有增长，2012年时为8.47%，2021年时仅为8.52%⑥。
社会福利投入不足的结果就是社会保障的程度较低，影响了居民的消费信心和消费倾向。以养老金为例，一般认为养老金替代率超过70%，可以维持退休前的生活水平。美国的养老金替代率超过80%，澳大利亚和加拿大的养老金替代率超过70%，中国的养老金替代率仅为56%⑨。不仅养老，中国居民在医疗、教育、住房等方面的保障，都与中国目前的经济的发展程度不相称。例如，随着保费从最初的10元逐年上涨到380元左右，城乡居民基本医疗保险（由城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗整合而来）的参保人数也出现明显下降，农村居民的医疗保障水平出现退坡迹象。
考虑到每年50多万亿的新增固定资产投资中，有25万亿左右是国有企业和政府投资，根据其他工业化和后工业化国家的普遍情况，如果中国的投资率降到30%的水平，也就是保证以上合理建设财政支出的前提下，中国每年可以节省出10万亿元以上的财政资金，如果能够将不必要的生产补贴和出口补贴减下来，还可以筹集更多资金，用于改善居民的养老保障、医疗保障、失业保障和教育、住房等条件，加快中国从建设财政向民生财政转型的步伐，不仅是提升居民收入，实现消费繁荣的需要，更是满足人民对美好生活期待的需要。
与时俱进，适时而变，是中国文化的古老智慧，也是宏观经济政策制定的重要法则。中国已经进入快速工业化后期，正在不可避免地向消费为主导的总需求结构转变，曾经建立卓著功勋的建设财政也应当适时而退，我们要加快转型步伐，迎接以民生财政促进消费繁荣的崭新局面。
① 滕泰，新财富论，上海财经大学出版社，2016年版，第186页-第187页
② 宋雪涛等，美国基建启示录，天风证券研究报告，2021年4月29日
③徐以骅，林登·约翰逊“伟大社会”述评，世界历史，1986年4月
④ 于博等，化债与繁荣——日本150年财政四部曲之二，长江证券研究报告，2024年8月2日
⑤ 胡绍雨、王童玉，加快改善民生的财政支出结构优化研究，财会研究，2024年第8期
⑥ 胡绍雨、王童玉，加快改善民生的财政支出结构优化研究，财会研究，2024年第8期
⑦ 中国宏观经济论坛，《中国社会保障报告：现状评估与高质量发展》(第44期)
⑧陈颂东，中国财政支出结构的国际比较及其优化，山西财政税务专科学校学报，2015年2月
⑨ 王旭，养老金融发展的系统考量，“财经杂志”公众号，2024年9月14日
（本文仅代表作者个人观点）